Procedures

Bij de totstandkoming van beleid en besluiten spelen participatie, inspraak en rechtsbescherming een belangrijke rol. De Omgevingswet laat bestuursorganen zoveel mogelijk vrij om dit zelf in te richten.

Uitgangspunten

Het nieuwe stelsel van de Omgevingswet sluit zoveel mogelijk aan bij de Algemene wet bestuursrecht (Abw). Daarvan afwijkende bepalingen in de oude wetgeving heeft de wetgever zoveel mogelijk geschrapt.

Reguliere en uitgebreide voorbereidingsprocedure

De Algemene wet bestuursrecht (Awb) kent twee voorbereidingsprocedures:

  • de reguliere voorbereidingsprocedure (titel 4.1 Awb)
  • de uitgebreide voorbereidingsprocedure (uniforme openbare voorbereidingsprocedure, afdeling 3.4 Awb)

De reguliere procedure is het uitgangspunt. Uitzonderingen op deze regel staan op diverse plaatsen in de Omgevingswet en in artikel 10.24 van het Omgevingsbesluit. Onder andere deze besluiten volgen de uitgebreide procedure. Zie daarvoor de tabel met de naam 'schema besluiten via uitgebreide voorbereidingsprocedure'.

Schema besluiten via uitgebreide voorbereidingsprocedure
Besluit dat het bestuursorgaan met de uitgebreide procedure voorbereidt Artikel
Bepaalde vergunningen, opgesomd in artikel 10.24 Omgevingsbesluit 10.24 Ob
Vaststelling van geluidproductieplafonds als omgevingswaarden in bij AMvB aangewezen gevallen. (NB: op dit moment nog geen aanwijzing bij AMvB) 16.24a Ow
De aanwijzing van zwemlocaties 16.25 Ow
Aanwijzing van een Natura 2000-gebied of een bijzonder nationaal natuurgebied 16.25a Ow
Een omgevingsvisie 16.26 Ow
Alle in de Omgevingswet aangewezen programma’s en de documenten die voor het opstellen van die programma’s afzonderlijk worden vastgesteld 16.27 Ow
Een omgevingsplan 16.30 Ow
Een omgevingsverordening 16.32 Ow
Een waterschapsverordening 16.32 Ow
Een peilbesluit 16.32a Ow
Bepaalde gedoogplichtbeschikkingen 16.33 Ow
Een plan of programma dat het kader vormt voor te nemen besluiten waarvoor een milieueffectrapport (MER) moet worden gemaakt 16.40 Ow
Een besluit waarvoor een milieueffectrapport (MER) moet worden gemaakt 16.50 Ow
Elk besluit waarbij de aanvrager heeft ingestemd met het toepassen van de uitgebreide procedure 16.65 Ow
Een projectbesluit en een voorkeursbeslissing voor een projectbesluit 16.70 en 16.71 Ow

Extra aanvullingen door regionale overheid

Bestuursorganen kunnen binnen deze procedures het besluitvormingsproces verder inrichten. Het bestuursorgaan kan dus aanvullende methoden en momenten gebruiken om burgers, bedrijven, organisaties en andere overheden te betrekken. Op deze manier kunnen regionale overheidsorganen gebiedsgericht en per geval de meest passende procedure van besluitvorming gebruiken.

Participatie in voorbereiding beleids- en besluitvorming

De Omgevingswet streeft naar vroegtijdige participatie van de omgeving bij de voorbereiding van beleids- en besluitvorming. Met participatie bedoelt de wetgever deelname van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties aan het beleids- en besluitvormingsproces. Voorbeelden, werkvormen en informatie over de wettelijke verplichtingen tot participatie staan in de Inspiratiegids Participatie.

Afstemming en samenwerking bestuursorganen

Een bestuursorgaan moet rekening houden met de taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen (artikel 2.2 Ow). Zo nodig moet er afstemming met andere bestuursorganen plaatsvinden. Dit betekent bijvoorbeeld dat de gemeente rekening moet houden met het beleid van de provincie en de buurgemeenten als ze een omgevingsplan opstelt. Bijzondere regels over afstemming zijn de regels over advies en instemming.

Ook is het mogelijk dat overheden gezamenlijke besluiten nemen. Zo is het denkbaar dat bestuursorganen bijvoorbeeld samen een omgevingsvisie, een programma of een verordening vaststellen.

Advies en instemming

De Omgevingswet schrijft soms voor dat het bevoegd gezag een adviesorgaan om advies moet vragen voor het een besluit neemt. Soms moet het bevoegd gezag het adviesorgaan niet alleen om advies vragen, maar is er ook instemming van dat adviesorgaan nodig voor het nemen van een besluit. Kijk voor meer details hiervoor op de pagina Advies en instemming bij besluiten.

Inspraak en rechtsbescherming

Zienswijze

In de uitgebreide procedure stelt het bevoegd gezag een ontwerpbesluit op. Tegen dit ontwerpbesluit kan iedereen zienswijzen inbrengen. Het bevoegd gezag moet vervolgens bij de motivering van het definitieve besluit ingaan op de ingediende zienswijzen. Iedereen die wat wil zeggen over het ontwerpbesluit, kan zienswijzen indienen. Een uitzondering op die regel is de gedoogplichtbeschikking. Daartegen kunnen alleen belanghebbenden en bepaalde overheidsorganen zienswijzen indienen. Zie hiervoor artikel 16.23 van de Omgevingswet.

Ook in de reguliere procedure zijn er speciale gevallen waarin het bevoegd gezag de aanvrager of een belanghebbende in de gelegenheid moet stellen om zienswijzen in te brengen. Zie hiervoor de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb.

Overigens is het natuurlijk ook mogelijk dat het bevoegd gezag uit eigen beweging de gelegenheid geeft om zienswijzen in te brengen.

Bezwaar

De mogelijkheid van bezwaar komt alleen in de reguliere procedure voor. In de bezwaarprocedure maakt iemand bezwaar tegen een besluit. Hij of zij moet het bezwaar indienen bij het bevoegd gezag dat het besluit heeft genomen. Wanneer iemand het niet eens is met het besluit op dat bezwaar, kan hij of zij nog in beroep gaan.

In de uitgebreide procedure is bezwaar niet nodig. Daar bestaat namelijk de mogelijkheid om zienswijzen tegen het ontwerpbesluit in te dienen. Het bevoegd gezag moet deze zienswijzen meenemen in het definitieve besluit.

In bijlage 1 bij de Awb staan enkele gevallen waarin wel beroep mogelijk is, maar geen bezwaar.

Beroep

In een beroepsprocedure geeft de rechter een oordeel over een besluit van het bevoegd gezag. Bij de meeste besluiten is beroep in eerste instantie bij de rechtbank mogelijk. Daarna kan degene die in beroep is gegaan, nog eenmaal in hoger beroep gaan bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS).

Bij sommige besluiten is er geen beroepsmogelijkheid bij de rechtbank, maar moet iemand meteen naar de ABRvS. Deze besluiten staan in bijlage 2, artikel 2 van de Awb.

Beroep tegen een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel is niet mogelijk (artikel 8:3 Awb). Beroep is ook niet mogelijk tegen besluiten die in bijlage 2, artikel 1 van de Awb staan.

Voorlopige voorziening

Als iemand bezwaar heeft gemaakt of beroep heeft ingesteld, kan hij of zij bij de rechter om een voorlopige voorziening vragen. Dit is een tijdelijke maatregel die meestal de inwerkingtreding van een bepaald besluit tegenhoudt (schorst). Dat is om te voorkomen dat er een onomkeerbare situatie ontstaat. De rechter beoordeelt of het verzoek om een verlopige voorziening terecht is. De rechter besluit dan of hij het besluit schorst.

In sommige gevallen heeft een verzoek om voorlopige voorziening al direct een automatisch schorsende werking van het besluit. Het besluit is dan geschorst totdat de rechter op het verzoek heeft beslist. In dat geval treedt het besluit nog niet in werking. Dat geldt alleen voor een omgevingsvergunning met onomkeerbare gevolgen. Ook moet de verzoeker zijn of haar verzoek binnen een bepaalde termijn hebben ingediend.

Schema inspraak en rechtsmiddelen

De tabel met de naam 'schema inspraak en rechtsmiddelen' beschrijft voor enkele belangrijke besluiten op grond van de Omgevingswet of zienswijzen, bezwaar en beroep mogelijk zijn. Vooroverleg is een buitenwettelijk instrument en staat dus niet in het schema. Een voorlopige voorziening aanvragen is in principe mogelijk bij alle besluiten waartegen bezwaar en beroep mogelijk zijn.

Schema inspraak en rechtsmiddelen

Besluit

Zienswijzen tegen ontwerpbesluit

Bezwaar

Beroep bij de rechtbank

Beroep bij de ABRvS

Instructieregels

-

-

-

-

Omgevingsplan

Ja - - Ja

Waterschapsverordening

Ja - - -

Omgevingsverordening

Ja

-

-

-

Voorbereidingsbesluit

-

-

-

-

Omgevingsvisie

Ja

-

-

-

Voorkeursbeslissing voor een projectbesluit

Ja

-

-

-

Peilbesluit

Ja

-

Ja

Ja

Projectbesluit en een uitvoeringsbesluit daarvan

Ja

-

-

Ja

Handhavingsbesluit

-

Ja

Ja

Ja

Instructie

-

-

Ja

Ja

Ontheffing van Instructieregels

-

Ja

Ja

Ja

Programma, aangewezen in de Omgevingswet

Ja

-

-

Ja*

Omgevingsvergunning reguliere procedure

-

Ja

Ja

Ja

Omgevingsvergunning uitgebreide procedure

Ja

-

Ja

Ja

Maatwerkvoorschrift

-

Ja

Ja

Ja

* Bij een programma is alleen beroep mogelijk tegen een beschrijving van een activiteit waardoor die activiteit is toegestaan. Zie artikel 10.1, onderdeel B, van de Invoeringswet.

Coördinatieregeling

Voor een aantal procedures bepaalt de Omgevingswet dat de coördinatieregeling van afdeling 3.5 Awb moet worden gebruikt. Afdeling 3.5 gaat over het hele proces van het indienen van de aanvraag tot de rechtsbescherming (bezwaar en beroep).

De Omgevingswet (artikel 16.7) verplicht de toepassing van de coördinatieregeling voor:

  • aangewezen activiteiten waarvoor zowel een omgevingsvergunning voor een wateractiviteit nodig is als een omgevingsvergunning voor een niet-wateractiviteit
  • aangewezen gevallen van besluiten ter uitvoering van een projectbesluit

Milieueffectrapportage (mer)

De wetgever heeft de procedures voor milieueffectrapportage en mer-beoordeling ingepast in de besluitvormingsprocedure. Hierdoor is de mer een duidelijk onderdeel van het proces van besluitvorming. En minder een op zichzelf staande procedure. De informatie die voor de mer nodig is, kan zo aansluiten bij de andere informatie die nodig is voor de besluitvorming over het plan of besluit.