Daartoe heeft de wetgever zes kerninstrumenten op wetsniveau vastgelegd.
En die kerninstrumenten zijn: de omgevingsvisie, het programma, de decentrale regels. En de decentrale regels bestaan dan eigenlijk uit drie. Dat is namelijk de waterschapsverordening voor het waterschap, de omgevingsverordening voor de provincie, en het omgevingsplan voor de gemeente.
De algemene rijksregels zoals die zijn vastgelegd in het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving. De omgevingsvergunning waarmee je dus vooraf toetst of je een initiatief onder voorwaarden kunt toestaan. En het projectbesluit en het projectbesluit is met name een instrument voor provincie, Rijk en waterschap om bijvoorbeeld een ontwikkeling bijvoorbeeld een rijksweg als je de aanleg van een rijksweg hebt, om die dan ook mogelijk te maken want die gaat natuurlijk door verschillende gemeenten heen en die wijzigt ook verschillende omgevingsplannen.
Ik zal ieder instrument even kort toelichten wat daar de belangrijkste kenmerken van zijn.
De omgevingsvisie, belangrijk is dus, dat die over die breedte van die fysieke leefomgeving gaat. Dus je hebt straks niet alleen maar een visie op het gebied van verkeer en een losse visie om het gebied van cultuurhistorie en nog eentje op het gebied van natuur.
Maar al dat beleid wat je hebt, al die visies die je op dit moment in je gemeente of in je provincie hebt, of op rijksniveau, die gaan straks op in één integrale visie. Die dus gaat over de hele breedte van de fysieke leefomgeving.
En dat is van belang want – dat kennen jullie waarschijnlijk uit je uitvoeringspraktijk – op het moment dat je natuurlijk verschillende ambities naast elkaar zet, waarschijnlijk kunnen die niet altijd samen.
Ik had een voorbeeld van een gemeente in het westen van het land, die had dus een keer in vierkante meters al het beleid uitgerekend dat ze hadden vastgesteld. En die kwamen tot de conclusie dat het grondoppervlak vier keer zo groot moest worden want het paste gewoon niet tussen de omgevingsgrenzen.
Dus op het moment dat je natuurlijk dat samenhangende beleid in één omgevingsvisie samenbrengt, dan wordt natuurlijk de kans dat je dus goeie integrale afwegingen maakt natuurlijk een stuk groter omdat je die keuzes dan naast elkaar ziet staan.
En dan of kiest voor het een of het andere, of tot een compromis komt.
Het gaat in die omgevingsvisie ook over de lange termijn. Het is dat punt op de horizon. Wat voor kenmerken hebben je gemeenten? Wat is je ambitie? Wat zijn je maatschappelijke opgaven? Waar wil je staan op de langere termijn? Waar wil je naartoe werken? Dus toch die ambitie, dat punt op de horizon.
Het is ook belangrijk dat die omgevingsvisie zelfbindend is. Een gemeente kan met haar omgevingsvisie niet iets opleggen aan een provincie of aan het Rijk. Of omgekeerd kan het Rijk dat ook niet met haar omgevingsvisie, gemeente of richting provincie. Dus die omgevingsvisie is zelfbindend, het zijn je eigen ambities als bestuursorgaan.
En belangrijk ook ten opzichte van bijvoorbeeld de structuurvisie nu, is dat het een dynamisch document is, dus met andere woorden, op het moment dat die leefomgeving vraagt om een aanpassing van je koers, dan pas je ook je omgevingsvisie aan, je kunt hem gewoon aanpassen.
Dus er zit geen actualisatieplicht op dat je na tien jaar verplicht bent om je omgevingsvisie aan te passen. Nee, je past hem aan zodra het nodig is. En dat is ook een van die dingen waarmee je dus op die dynamische maatschappelijke ontwikkeling in die fysieke leefomgeving kunt reageren, door het dynamisch te maken.
En die omgevingsvisie is verplicht voor Rijk, provincie en gemeente. En dus niet voor het waterschap, waarom niet? Het waterschap is een uitvoerend orgaan en dat gaat natuurlijk niet over de breedte van die fysieke leefomgeving, dat gaat alleen over het domein water. Dat wil trouwens niet zeggen dat een waterschap niet een visie kan hebben op haar uitvoeringstaken, alleen heet het dan geen omgevingsvisie.
Dan hebben we het volgende document. Als je dus eenmaal hebt bedacht wat jouw punt op de horizon is. Ja, dan wil je ook uitvoering geven, dan wil je dus gaan bedenken: hoe ga ik mijn visie dan realiseren? Dat doe je dus in een programma, en dat kan zijn dat je dat programma als onderdeel van je visie maakt, dus dat je een soort uitvoeringsparagraaf bij je visie maakt. Maar je kunt ook zeggen, en dat is soms handig omdat het misschien anders veel te complex en breed proces wordt, dat je het loskoppelt.
En dat programma, dat kun je themagericht inrichten, op het gebied van groen, maar je kunt ook een gebiedsgericht programma maken waarbij je juist allerlei aspecten van die fysieke leefomgeving in een programma neemt. En je neemt in dat programma eigenlijk concrete maatregelen op waarmee je aangeeft hoe je die visie eigenlijk wilt bewerkstelligen, hoe je dat wilt bereiken. En dat kan dus bijvoorbeeld door te zeggen: nou, ik ga convenanten afsluiten, met allerlei partijen om deze visie mogelijk te maken. Of ik ga een subsidieregeling in het leven roepen. Of ik ga concreet de brug die eigenlijk veel te smal is voor de verkeersafwikkeling, die ga ik verbreden.
Het kan ook zo'n concrete maatregel zijn, dus allerlei typen maatregelen kun je in dat programma opnemen. En dat programma, daar heb je een paar soorten van, je hebt verplichte programma's. Nou, die zijn nu ook al verplicht. Dat is bijvoorbeeld zowel bij provincie als Rijk als gemeente: die hebben allemaal verplichte programma's rondom geluid.
Dat wordt niet veel anders onder de Omgevingswet. Je hebt ook onverplichte programma's. Nou, heel veel beleid, bijvoorbeeld het gemeentelijke rioleringsplan, dat is straks een voorbeeld van een onverplicht programma. Dus het rioleringsplan is bijvoorbeeld iets dat straks niet meer verplicht is onder de Omgevingswet. Daar kun je dus voor kiezen. Dus heel veel beleid zal voor een deel landen in de omgevingsvisie en voor een deel in het programma.
Maar dan heb je ook nog voorwaardelijke programma's als gevolg van een dreigende overschrijding van de omgevingswaarde. En dan moet ik even het begrip omgevingswaarde uitleggen. Want de omgevingswaarde is in de Omgevingswet echt een gedefinieerd begrip, en dat is een waarde die jij als gemeente, provincie of Rijk jezelf oplegt. Dus dan zeg je bijvoorbeeld: ik wil de groenste gemeente van Nederland worden en dus wil ik in 2028 ervoor zorgen dat iedere hectare minstens een boom heeft. Bijvoorbeeld: ik noem maar even een omgevingswaarde. En dat neem je dan op in je omgevingsverordening: dus in je decentrale regels, je omgevingsplan of in je provinciale verordening of in de Omgevingswet uitgewerkt in het Besluit kwaliteit leefomgeving. Daarmee leg je hem vast en dan moet je hem ook meteen vanaf dat moment gaan monitoren want op het moment dat je die omgevingswaarde dreigt te overschrijden, dus je ziet dat het dat het niet gaat lukken met die ene boom op iedere hectare.
Dan moet je dus een programma opstellen waarin je gaat laten zien hoe het je dan wel gaat lukken om je eigen ambitie te realiseren. Dus het opnemen van omgevingswaarden is iets dat je heel bewust moet doen en heel bewust over na moet denken of je dat een goed idee vindt.
En ten slotte heb je ook nog een vorm van een programma, dat is de programmatische aanpak. En de programmatische aanpak, die wijs je als het ware in een omgevingsverordening of in een omgevingsplan aan en dan zeg je: nou, in dit gebied heb ik die problematiek en daar koppel ik eigenlijk die regels aan. Dat doe je dus onder andere in een omgevingsplan, dus dat zijn vier typen programma's.
Dat programma, dat mag je ook met meerdere partijen afsluiten, toch? Dat hoeft niet per se binnen je eigen orgaan?
Je mag dat met meerdere partijen inderdaad afsluiten maar je moet natuurlijk wel ergens vaststellen. Ja tenminste, dat is het idee. En goed van belang is te weten dat bij de eerste twee kerninstrumenten – omgevingsvisie en programma – dat daar dus ook vastgelegd is dat je aan participatie moet doen.
En participatie is iets anders dan inspraak. Participatie is dat je aan het begin van het proces eigenlijk met elkaar gaat bedenken: ja, wat moet er dan in die omgevingsvisie komen te staan en wat moet er in dat programma komen te staan.
En ook al heb je bijvoorbeeld, je noemt het geen programma, maar het kent wel alle kenmerken van een programma, dus je blijft het gewoon beleid noemen. Dan moet je je goed realiseren dat het dan wel wordt gezien als een programma en dat die participatieplicht wel van toepassing blijft.
Ik ga eerst nu de algemene rijksregels uitleggen en de omgevingsvergunning en kom dan op de decentrale regels terug. Omdat die decentrale regels namelijk algemene regels bevatten en vergunningplichten. Dat is de logica daarvan. Die algemene rijksregels die zich dus bevinden in dat Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving... Die zijn dus rechtstreeks werkend voor burgers en bedrijven.
Dus daar staat gewoon in: nou, als u dit proces wilt verrichten, dan moet u die filter toepassen. Dat is bijvoorbeeld een vorm van een algemene rijksregel. Of als u dit gebouw wilt bouwen dan moet het in ieder geval blijven staan en dan moet u aan die en die NEN-norm bij wijze van spreken voldoen, allemaal voorbeelden van regels.
En afhankelijk van de activiteitsoort heeft het Rijk dus maatwerkmogelijkheden ingebouwd. Dus een activiteitsoort, die zie je terug in hoofdstuk 4 en hoofdstuk 5 van de Omgevingswet. Daar zie je dus dat het Rijk per AMvB bijvoorbeeld vergunningplichten aanwijst voor bepaalde activiteitsoorten en dat is dan bijvoorbeeld bouwen of de milieubelastende activiteit of de beperkingengebiedactiviteit of... Nou, noem maar op.
En het Bal regelt in ieder geval voor de milieubelastende activiteit dat daar generiek maatwerk mogelijk is. Dus daar kun je als provincie en als gemeente en als waterschap gemotiveerd van afwijken.
De bouwactiviteit, daar zie je dat er eigenlijk heel beperkt maatwerk mogelijk is. Daar is alleen maatwerk mogelijk voor bijvoorbeeld een strengere EPC-coëfficiënt. Dat is hoe energiezuinig een gebouw is, de indicator daarvan of bijvoorbeeld de duurzaamheid, of iets echt wel duurzaam is gebouwd. Daarvoor biedt dan het Besluit bouwwerken leefomgeving ruimte om in een omgevingsplan dat voor een gebied, die eisen strenger te stellen dan in een besluit is geregeld.
De omgevingsvergunning, ja de kenmerken daarvan zijn, dat je dan eigenlijk vooraf als overheid wilt beoordelen of je een activiteit wilt toestaan en onder welke voorwaarden je die wilt toestaan. En wanneer is dat aan de orde? Dat is bijvoorbeeld aan de orde als die activiteit een hele grote impact heeft.
Omdat het milieubelastende grote impact heeft die je van tevoren niet in algemene regels kunt vervatten, dus waarvan je niet kunt zeggen: nou ja, als je maar aan die en die of aan dit en dit en dit voldoet, dan gaat dat wel goed komen met die activiteit. Dus je wil hem echt even van tevoren beoordelen.
En het kan ook zo zijn dat Europa dat vereist.
Je moet goed bedenken: bijvoorbeeld als het dus niet doelmatig is om algemene regels te stellen, dan grijp je ook vaak naar een vergunningplicht. Dus bijvoorbeeld bij het maken van het Besluit activiteiten leefomgeving kwamen wij erachter dat er vijf champignonkwekerijen in Nederland zijn. En er is één fabriek die titaandioxide maakt, dat is een stof waarmee je papier wit krijgt. Voor dat soort activiteiten loont het eigenlijk niet om algemene regels te stellen, want dat is zo specifiek. Dan kun je veel beter met een vergunningplicht werken.
Dus dat is ook een manier om in de gemeente te kijken van: wat zijn nou activiteiten die heel vaak voorkomen, en daar wil je eigenlijk graag met algemene regels werken omdat je dan aan de voorkant duidelijkheid geeft aan de initiatiefnemer, aan bedrijven: als ik dit doe en aan die regels voldoe, dan kan ik het gewoon uitvoeren, die activiteit.
En bij een vergunning moet de initiatiefnemer, dat bedrijf altijd maar even afwachten. Eén, het duurt wat langer, want er zit een procedure aan vast én hij moet altijd afwachten welke vergunningvoorschriften hij mee te maken krijgt. Dus de voorkeur is algemene regels. Maar de omgevingsvergunning is ook een manier om dingen te regelen. Er zijn dus afhankelijk van de activiteitsoort, zijn er dus maatwerkmogelijkheden opgenomen.
Decentrale regels, nou wat dus het Rijk heeft geregeld in dat Besluit activiteiten leefomgeving en in het Besluit bouwwerken leefomgeving, regel je dus eigenlijk als gemeente in het omgevingsplan, als waterschap in de waterschapsverordening en als provincie in de omgevingsverordening.
Daar staan dus die algemene regels in, die vergunningplichten die ik net heb toegelicht. Maar daar staan ook de beoordelingsregels in. Dus op het moment dat je een aanvraag krijgt, dan ga je kijken: kan ik dat niet aanvragen en onder welke voorwaarden verlenen en dat noem je dan beoordelingsregels.
De provinciale verordening die kent nog een bijzonderheid want die heeft net zoals in het Besluit kwaliteit leefomgeving, dat is een van de andere vier AMvB's, kan die ook nog instructieregels bevatten aan het waterschap, voor de waterschapsverordening en aan de gemeente voor het omgevingsplan. En ook hierbij geldt dat dat omgevingsplan en die waterschapsverordening en die omgevingsverordening, dat dat dus dynamische besluiten zijn. Dus op het moment dat het nodig is om ze aan te passen, dan pas je ze aan.
Er zit dus geen actualisatieplicht op net zoals nu wel het geval is bij het bestemmingsplan. Iedere 10 jaar moet je, ongeacht of het nodig is, moet je hem altijd aanpassen. Dat is dus straks niet meer het geval, je past hem aan wanneer het nodig is.
Ik zoom nog even in op het omgevingsplan want eigenlijk een van de hele belangrijke uitgangspunten van de Omgevingswet is decentraal, tenzij. Je probeert het eigenlijk op het niveau van de gemeente en het waterschap in eerste instantie te regelen en eigenlijk als dat niet kan, ga je pas naar provinciale verordening of naar de rijksregels zoeken. Dat is eigenlijk een heel belangrijk uitgangspunt van de Omgevingswet.
En dat omgevingsplan, dat is echt wel even wat anders dan het bestemmingsplan nu. Want niet alleen het bestemmingsplan gaat straks op in het omgevingsplan, maar ook allerlei verordeningen, delen van de APV, de kapverordening die betrekking hebben op die fysieke leefomgeving. En ook voormalige, en voormalig is dan al geschreven alsof het 1 januari 2021 is.
De rijksregels die het Rijk op 1 januari 2021 gaat loslaten waarvan ze zegt: nou, dat gaan we dus voortaan in het omgevingsplan wel of niet regelen en de keuze om dat wel of niet te regelen is aan de gemeente óf aan het waterschap want het geldt ook voor de waterschapsvorming.
Dus het omgevingsplan gaat niet meer over alleen maar regels met het oog op een goede ruimtelijke ordening. Dat zijn wat je nu in een bestemmingsplan mag opnemen. Het gaat dus over de volle breedte van de fysieke leefomgeving.
Dus je kunt nu ook milieuregels in het omgevingsplan opnemen, je kunt een actieve verplichting opnemen. Voor bestaande woongebouwen kun je zeggen: nou, in iedere tuin mag zich niet meer dat 50% verharding bevinden in verband met de waterproblematiek. En dan kun je dat dus ook voor bestaande woningen een dergelijke actieve verplichting in je omgevingsplan opnemen. Dat kan op dit moment niet in een bestemmingsplan, dus het is veel breder dan het huidige bestemmingsplan.
Het heeft ook veel meer een verordenend karakter, hè? Je gaat eigenlijk van een plankaart met regels, ga je veel meer naar activiteiten met regels. Dus het is met name voor de mensen die vanuit ruimtelijke ordening gewend zijn om met bestemmingsplannen te werken, is het echt een aardverschuiving. De mensen die gewend zijn om vanuit milieu aan regels en verordeningen te schrijven, die vinden het veel makkelijker om zo te denken. Ik heb een samengesteld team binnen de VNG met alle bloedgroepen en dat zijn hele leuke discussies want wat de een dus heel ingewikkeld vindt, is voor de anderen vanzelfsprekend.
Het is ook mogelijk geworden om met open normen te werken. Dus met andere woorden, je kunt dus zeggen van: nou ja, je kunt dus met beleidsregels werken. Je kunt dus zeggen van: nou ja, in dit gebied ga ik het nog niet helemaal dichttimmeren wat hier allemaal mag en daarmee kan je dus ruimte introduceren om op een later moment een afweging te maken.
Fasering is ook mogelijk. Nu moet je in een bestemmingsplan helemaal doorrekenen met onderzoeken, alles wat je mogelijk hebt gemaakt, ook al doet die ontwikkeling zich nooit voor. Straks kun je gaan faseren. Dus kun je pas die onderzoeken gaan doen als die ontwikkeling lijkt alsof hij plaats gaat vinden, en geen standaard overgangsrecht.
Dit is dan wat je aantreft op 1 januari 2021, je hebt een bruidsschat met die voormalige rijksregels, je hebt die bestemmingsplannen en daarnaast heb je een ladekastje met plaatselijke verordening en naarmate je dus richting 2029 gaat werken ga je dus die plaatselijke verordening bruidsschat en die bestemmingsplannen opnemen in het omgevingsplan nieuwe stijl.
