Omgevingswet in vogelvlucht

Workshop Omgevingswet in vogelvlucht, blok 1

Ik ben Edwin Voogd, ik ben werkzaam voor het programma Aan de slag met de Omgevingswet, vanuit Rijkswaterstaat gedetacheerd. Mijn collega Anjalie zal zich straks ook even voorstellen aan jullie. Of wil je het gelijk maar doen?

Zal ik het meteen doen? Doe gelijk maar.

Goedemorgen, mijn naam is Anjalie Kishoen-Misier. Als je het ziet staan is het iets minder moeilijk. En ik werk ook voor Aan de slag met de Omgevingswet. Twee dingen: ik doe én invoering, zeg maar, Informatiepunt Leefomgeving, waar mijn collega vandaan komt én ik ben raakvlakmanager. Wat eigenlijk betekent dat ik kijk wat er in het DSO gebouwd wordt en hoe dat in de wet landt en wat er in de wet landt dat dat ook in het DSO gebouwd wordt. Dus dat is eigenlijk wat ik doe. En ik kom jullie vandaag meenemen in de wondere wereld van het DSO. Zo'n stukje.

Ons programma ziet er als volgt uit: we hebben heel kort even een inleiding met de doelstelling van de wet. Vervolgens gaan we kijken naar drie onderdelen van het stelsel: de wet zelf, het stukje anders werken en een stukje digitaal stelsel waarbij Anjalie mij gelukkig komt helpen, want dat is niet mijn specialiteit. Als er vragen tussendoor zijn, dan kan dat. Ik wil met jullie starten. Nou, dit heb ik verteld aan jullie. Drie onderdelen: de wet, anders werken, digitale opgave en even kort de inleiding, het doel van de Omgevingswet, één samenhangende wet over de fysieke leefomgeving. Dit staat in een van de eerste artikelen van de Omgevingswet, 1.2. En de radartjes die geven eigenlijk aan dat alle onderdelen samenhangen, waar wij nu in het huidige stelsel, best toch wel eens onderdelen, dat juist of dat ze sectoraal zijn georganiseerd, bijvoorbeeld water en watersystemen. Natuur en milieu, die zijn op dit moment sectoraal georganiseerd. Nou, de wet probeert daar één samenhangende benadering in te kiezen.

De doelstellingen van de wet, het zijn er een viertal. Als eerste de inzichtelijkheid, waar zie je dat in terug? De inzichtelijkheid zie je met name terug in dat er voor een beperkt aantal instrumenten is gekozen, die je binnen het stelsel in kunt zetten. Ik zal straks iets vertellen over die instrumenten, wat dat zijn. Sommige zullen jullie kennen, misschien sommige niet. Dus een aantal beperkte instrumenten die zijn gekozen en een ander deel van die inzichtelijkheid zou je terug kunnen zien in één integrale wet: vier AMvB's die daar onder hangen en één ministeriële regeling. Ook daar vertel ik jullie straks nog wat meer over. Maar dat zegt vooral iets over de inzichtelijkheid.

Nou, de leefomgeving centraal. Dan kun je eigenlijk een beetje terugkijken naar de vorige sheet, naar de radartjes. Er wordt geprobeerd om zoveel mogelijk integraal de leefomgeving te benaderen. Dus niet vanuit een sector met zijn eigen belangen, nee, een integrale benadering. Dat zie je ook in verschillende instrumenten straks terug. Daar vertel ik nog wel wat over.

Ruimte voor maatwerk is een doel wat vooral bestuurders heel erg aanspreekt. Bestuurders willen graag mogelijkheden hebben om hun politieke kleuring ook lokaal handen en voeten te geven. Dus is ervoor gekozen om onderdelen van centraal, sorry, ja van centraal naar decentraal, onder te brengen. Daar zal ik straks ook nog iets over vertellen. En er is ook voor gekozen om binnen bepaalde bandbreedtes, de ruimte die het Rijk geeft, zelf lokaal in te vullen. Dus bestuurders kunnen met name met hun lokale wetgeving straks ruimte zoeken – of juist niet zoeken – wat ze willen.Nou, sneller en beter zie je vooral in uniforme procedures. Ook procedures die wat zijn ingekort ten opzichte van de huidige systematiek. Maar ook de keuzevrijheid nadrukkelijk aan initiatiefnemers om toestemmingen die zij nodig hebben heel afzonderlijk aan te vragen, waar wij nu nog bijvoorbeeld een onlosmakelijke samenhang kennen uit vergunningen. Die wordt losgelaten en het wordt volledig aan de initiatiefnemers gelaten zodat zij de voor hun gewenste route kunnen kiezen.

Nou, doen wij dat allemaal in 1 dag? Nee, dat doen wij niet in 1 dag. In de presentatie zitten verschillende infographics. Die kun je ook vinden op Omgevingswetportaal.nl. Dat zijn hele mooie infographics, als je zelf iets in je eigen organisatie wilt uitleggen. Dan zijn het hele mooie infographics om te gebruiken. Ik ga niet het hele plaatje helemaal toelichten. Maar de moraal van het verhaal is eigenlijk: nou, we zijn al een poosje bezig. Hier staat heel netjes, kleiner dan 2013. Nou we zijn al aardig jaartjes bezig aan deze stelselherziening. En vervolgens gaan we in een transitiefase naar 2029. En die transitiefase is een beetje opgehangen aan het omgevingsplan. Dus de lokale regels voor gemeenten en dat gemeenten de tijd hebben om vanaf 2021 een volledig omgevingsplan te maken. Voor waterschappen en provincies gaat dat een stuk minder op. Maar die transitieperiode is vooral aan de gemeentelijke lokale regels, zijn die gehangen.

Dat even heel kort de inleiding op de wetgeving. Geen vragen? Helder.

Dan wil ik jullie wat meer vertellen over de inhoud van de wet.

Nou, ik had het er net al over. De inzichtelijkheid: zes instrumenten. En de ene misschien wat belangrijker dan de andere. De omgevingsvisie: vanmorgen, als jullie bij de plenaire opening hebben gezeten, hebben jullie gehoord, dat inmiddels de NOVI, het concept daarvan kun je inzien. Dat is een omgevingsvisie voor het Rijk. Zo komen er ook omgevingsvisies voor provincies en voor gemeentes. Nou ja goed, visie zegt het natuurlijk al, daarin kun je je ambities vastleggen. Daar kun je je doelstellingen vastleggen. Het is niet direct een bindend instrument, maar het geeft wel de kaders waarbinnen je als bestuur, wat je wilt gaan doen de komende jaren. Daarvoor kun je gebruikmaken van een programma. Een programma is eigenlijk een beetje een bijzonder instrument. Een programma is een instrument zonder al te veel formats en kaders. En dat kan allerlei varianten hebben. Je kunt een programma hebben wat zich richt op communicatie, je kunt een programma hebben wat zich richt op subsidies om je doelstellingen te halen. Je kunt een programma hebben wat zich richt op om wetgeving die je lokaal wilt ontwikkelen als bestuur. Dat is een heel divers instrument eigenlijk. Er is ook een aantal verplichte programma's. Dat gaat vooral over programma's die door Europese wetgeving nodig zijn. Dat programma is een heel flexibel instrument en ik ben zelf ook wel benieuwd hoe dat in de toekomst toegepast gaat worden.

Decentrale regels kom ik zo nog even op terug. Algemene rijksregels… dat zijn vooral de AMvB’s, vier stuks – daar ga ik jullie zo wat meer over vertellen – waarin het Rijk soms instructies meegeeft, soms voor iedereen verbindende voorschriften meegeeft.

Omgevingsvergunning, nou, ik denk dat die niet zo heel veel toelichting behoeft. Omgevingsvergunning voor verschillende activiteiten, maar ook nadrukkelijk, omgevingsvergunningen die je ook lokaal straks in het leven kunt gaan roepen, in je omgevingsplan. En tot slot een projectbesluit. Dat is eigenlijk een besluit van een hogere overheid waardoor lagere overheden met name in het ruimtelijk spoor bepaalde zaken gewoon moeten accepteren in hun eigen wetgeving. Het lijkt een beetje op een tracébesluit. Het is het niet helemaal. Om even een beeld te krijgen voor jullie, daar kun je het mee vergelijken. Geen vragen over de instrumenten?

Dan wil ik kort inzoomen op de decentrale regels. Want dat is toch wel een enorm belangrijk instrument, met name vanwege die bestuurlijke afwegingsruimte, met name vanwege het feit dat centrale wetgeving soms decentraal is gemaakt. We kennen 3 smaken: omgevingsplan voor de gemeente, omgevingsverordening voor de provincies en de waterschapsverordening voor de waterschappen. Dat zijn de 3 instrumenten waar je lokale algemene regels in kunt stoppen. Provincies hebben aangegeven op 2021 allemaal zo’n verordening te hebben. Gemeenten hebben dus het plaatje – wat we daarnet zagen – de transitieperiode tot 2029 en waterschappen zullen daar ergens tussenin zitten. Dat zijn er ook wat minder dan gemeenten natuurlijk. Het instrument om lokaal te sturen binnen de fysieke leefomgeving. Je ziet ook op onze site daar ook relatief veel aandacht, dat wij daar relatief veel aandacht aan geven. En ook de VNG doet daar heel veel in, in de voorlichtende sfeer om jullie, om gemeenten daarbij te helpen.

Nou… waar zitten die instrumenten, de beleidscyclus? Wij zijn altijd een beetje geneigd om natuurlijk hier te beginnen: met een visie en een plan. En dat vinden we allemaal wel logisch, maar wij proberen toch ook even voor die visie nog even te kijken. In het VTH-domein, dus in Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving, zit heel veel informatie. Monitoringsinformatie die je kunt gebruiken. En het zou zonde zijn als je die informatie niet als input gebruikt voor je omgevingsvisie. Als je aan tafel gaat zitten voor een omgevingsvisie, want daar begint uiteindelijk toch je beleidscyclus, neem dan vooral ook wat je uit het verleden kent, mee dus. Laat de mensen uit het VTH-domein ook aanschuiven in plaats van dat we met een club met beleidsmensen starten. Dat kan hele zinvolle informatie opleveren.

Vanuit de omgevingsvisie kun je dus een programma gebruiken. Programmatische aanpak ligt een beetje gevoelig op dit moment, denk ik, gezien de PAS, maar je kunt die gebruiken. Je kunt algemene regels gebruiken, uiteindelijk kun je via vergunningenstelsels, dat kan in het omgevingsplan, maar ook centrale vergunningen. En uiteindelijk is de cirkel weer rond met toezicht en handhaving. Op de website vind je hier een hele toelichting op die beleidscyclus en hoe je dat vorm kunt geven.

Samenhang tussen instrumenten. Instrumenten hangen niet op zich. Instrumenten van bestuurslagen staan ook niet op zichzelf. Hier staan ze nog even los getekend. Dat is even voor nu het beeld. Ieder bestuursorgaan, dus provincie, gemeente, waterschap kent wel een vergelijkbaar plaatje waarin je het hebt over een plan, een visie. En eventueel gebruikmaken van een programma. Het wordt pas eigenlijk interessant als je ze aan elkaar gaat verbinden, die instrumenten. En het is een, zo op het eerste gezicht, best wel ingewikkeld plaatje misschien. Dat je zegt: Nou, wat haal ik hier nu uit? Het is ook geen uitputtend plaatje, zo is het niet bedoeld, want er zijn nog veel meer lijntjes te trekken. Het is een plaatje wat een beetje is gecentraliseerd rondom het omgevingsplan. En wat is er nou van invloed op een omgevingsplan? En dan zie je dat bepaalde instrumenten van het Rijk en van de provincie invloed hebben op het omgevingsplan. Dat sluit een beetje aan op de vraag van ‘Hoe zit dat nou als er verschillen in wetgeving ontstaan?’. Nou ja, een provincie en het Rijk, die kunnen door middel van een projectbesluit, door middel van een instructie, of instructieregels, kunnen zij invloed uitoefenen op het omgevingsplan. Kortom, als je een omgevingsplan opstelt, maar dat geldt even zo goed voor een omgevingsverordening, dan gaan de lijntjes weer anders lopen. Anders wordt het plaatje weer veel te ingewikkeld, dit is vooral voor het omgevingsplan bedoeld. Er zijn factoren waar je dus rekening mee moet houden. De meest voorkomende, dat zeg ik er eerlijkheidshalve wel bij, is deze groep. Daar ga ik straks wel iets over vertellen. Dat zijn zogenaamde instructieregels. Die staan hier boven. Die instructieregels zijn eigenlijk regels van een hoger bestuursorgaan dat zegt tegen een lager bestuursorgaan: ‘Als jij je lokale regels gaat maken, dan moet je daar en daar of rekening mee houden of in acht nemen’. De ene keer is dat strenger dan de andere keer. Dus dat geeft eigenlijk aan, binnen welke kaders kun je lokale regels opstellen.

Nogmaals, het is een beetje ingewikkeld plaatje, maar de moraal van het verhaal is: Er zijn instrumenten van andere bestuursorganen waar je rekening mee moet houden als je lokale regels gaat opstellen.

Oké, hoe ziet het landschap eruit van het stelsel? Het bestaat eigenlijk uit 3 poten. Het hart, dat is de wet zelf, Omgevingswet met 4 AMvB’s – daar ga ik jullie zo iets over vertellen. En wij noemen dat altijd het dak – dat staat hier ook – dat is de Omgevingsregeling. Dat is de detailinformatie. Wat vind je in de Omgevingsregeling? Daar vind je bijvoorbeeld hoe je moet meten en rekenen. Daar vind je bijvoorbeeld waar stalsystemen aan moeten volstaan, aan voldoen. Daar vind je bijvoorbeeld welke aanvraagvereisten er straks gelden voor vergunningen, dus het is gedetailleerde wetgeving. Over de besluiten vertel ik jullie zo wat, over de wet hebben wij het al een beetje gehad. Onder het hele stelsel hangt het digitaal stelsel, daar gaat Anjalie straks jullie wat over vertellen. De 2 poten die wij daarnaast hebben is de invoeringspoot met een Invoeringswet, Invoeringsbesluit, Invoeringsregeling. Daar staat heel veel informatie in die Invoeringswet, besluit en regeling, maar grosso modo gaat het erom van ‘Wanneer treedt de wet in werking, welke wetten worden er ingetrokken, welke wetten worden er gewijzigd?’ Er zit ook in het invoeringsspoor een aantal invullingen die nog niet in het hoofdspoor waren geregeld, bijvoorbeeld vergunningvrij bouwen, de omgevingsplanactiviteit voor mensen. Voor wie die term iets zegt, die lopen via het invoeringsspoor en uiteindelijk wijzigt die de wet, het besluit en de regeling. Dus het gaat naast elkaar heen. Dan hebben we nog een aantal aanvullingssporen zoals we dat zo mooi noemen: natuur-, bodem-, geluid- en grondeigendom. En ja, dat waren sporen die waren op het moment dat de wet zelf werd aangenomen, nog niet gereed, dus die lopen mee. Uiteindelijk is het de bedoeling dat op 1-1-21 al die sporen zijn verwerkt. En dat er op 1-1-21 één wet ligt met 4 AMvB’s en met 1 omgevingsregeling. Dat is spannend, maar het gaat 1-1-21 wel gebeuren. Er zitten in dat wetgevingstraject nog verschillende… nou ja we zitten nog hier bij die aanvullingsregeling, zitten we nog, hebben we nog de consultatiefasen, hebben we gehad. Dus met 1,5 jaar tijd te gaan, moet dat te doen zijn. Als je de planning wilt zien: op Omgevingswetportaal zie je de planning en dan zie je dat uiteindelijk die sporen toch keurig in elkaar gaan passen.

De AMvB’s… dat zat in het hart, die 4 besluiten. Dat is eigenlijk wel het beetje het hart van de wet. Vier stuks: het Besluit activiteiten leefomgeving, het Besluit bouwwerken leefomgeving, het Omgevingsbesluit en het Besluit kwaliteit leefomgeving. Wat staat daar in? En voor wie gelden ze? Besluit activiteiten leefomgeving en Besluit bouwwerken leefomgeving gelden direct voor burgers en bedrijven; het Besluit kwaliteit leefomgeving geldt eigenlijk alleen maar voor de overheid. Dat is niet helemaal waar, want ze werken wel door naar burgers en bedrijven, maar ze zijn gericht aan de overheid en het Omgevingsbesluit, wat vooral procedurele regels bevat, dat geldt eigenlijk voor allen, dus zowel burgers, bedrijven als de overheid. Voor mensen die misschien het Activiteitenbesluit kennen… Nou, het Besluit activiteiten leefomgeving lijkt daarop. Ik zeg met nadruk, lijkt daarop, want het is het niet. Want zoals je hier ziet, dan zie je dat er een hele trits andere activiteiten zijn opgenomen. Het Bal kent direct werkende regels voor burgers en bedrijven waarin zijn opgenomen, welke regels gelden er direct, heb ik nog een vergunning nodig en moet ik me melden als ik bepaalde activiteiten ga uitvoeren of niet. Direct gericht aan burgers en bedrijven. Het Bal regelt alleen maar de centrale regels, dus de regels die gelden vanuit het Rijk. Provincie, gemeenten kunnen in hun eigen regelgeving, dus het omgevingsplan of de omgevingsverordening hun eigen regels opnemen aanvullend aan wat het Rijk doet. Maar wat je hier dus ziet, zijn alleen maar de regels van rijkswege. Dat zie je ook: waterstaatswerken in zee, rijkswegen… Nou ja, dat is vooral vanuit het Rijk geredeneerd. Dus, als je als lokaal bestuur dat anders wilt regelen, dan kan dat, mits het binnen kaders van de wet valt, maar die zijn redelijk breed. Maar dit is alleen maar wat het Rijk regelt. Dit stuk vind je met name in het Activiteitenbesluit een beetje terug. En de anderen zijn… nou, er zijn heel veel andere besluiten die worden ingetrokken in dit centrale besluit. Dus, het grootste besluit van de vier. Er staan heel veel direct materiële werkende regels in en heel divers.

Besluit kwaliteit leefomgeving, dat is dus het besluit wat ik daarnet zei, wat vooral gericht is op de overheden: Wat moeten bestuursorganen doen? Maar indirect krijgen de burgers daar natuurlijk wel mee te maken. Om maar even als belangrijkste te noemen: Hoofdstuk 5, 6, 7, dat gaat over, daar waar het Rijk instructieregels geeft aan het lokaal bestuur van wat moet er in een omgevingsplan, omgevingsverordening en in een waterschapsverordening in ieder geval staan. Dat je bijvoorbeeld bepaalde geluidnormen op moet nemen in het omgevingsplan, dat waterschappen vanwege waterveiligheid bepaalde normen op moeten nemen in hun waterschapsverordeningen, dat vind je in hoofdstukken 4, 5, 6. Dus die regels komen op de een of andere manier via de lokale regels terecht bij de burgers.

Een ander aardig hoofdstuk is over vergunningen waarin staat – voor omgevingsvergunningen – waar toetst het bestuur de vergunningaanvraag aan? Wanneer verleent ze een vergunning? Wanneer weigert ze een vergunning? Welke voorschriften moeten eraan verbonden wezen? Dat zijn wel een beetje de meest aansprekende onderwerpen, denk ik, uit het Bkl. Dus regels die het Rijk opstelt en meegeeft aan lagere overheden, hoofdstuk 4, 5, 6, nou ja, dat geldt eigenlijk ook hierbij, hoe beoordeel je een vergunningaanvraag. Dus normaal gesproken zullen bedrijven het Bkl niet zo snel inzien. Tot slot, het Bbl, het lijkt een beetje op het Bouwbesluit. Niet helemaal, er zijn wat onderdelen uitgehaald, uit het Bouwbesluit, die via de bruidsschat… Kennen jullie de term bruidsschat? Sommige regels die vervallen, centraal gaan decentraal via de bruidsschat, maar grosso modo zou je kunnen zeggen Bbl is vergelijkbaar, in ieder geval, met het huidige Bouwbesluit.

De doelen, de instrumenten, hoe zit het stelsel qua wetgeving in elkaar? Met de wet, de AMvB's en de regeling.