Peilbesluit waterbeheer in de Omgevingswet

Wat is een peilbesluit?

De waterbeheerder regelt met sluizen, stuwen en gemalen het niveau van het oppervlaktewater en grondwater. Daarbij houdt hij rekening met de natuur, landbouw, recreatie, het bedrijfsleven en de inwoners. Hoe hoog het water minimaal en maximaal mag komen, staat in een peilbesluit. De waterbeheerder moet er voortdurend voor zorgen dat het waterpeil klopt.

Het peilbesluit kan gelden voor oppervlaktewater en voor grondwater. In de praktijk geldt een peilbesluit vooral voor oppervlaktewater.

Rijkswaterstaat en waterschap stellen het peilbesluit vast

Rijkswaterstaat stelt het peilbesluit vast voor de rijkswateren. Daarbij kijkt deze naar wat er in het nationale waterprogramma staat.

Het waterschap stelt het waterpeil vast voor regionale oppervlaktewateren, grondwater of onderdelen van zijn watersysteem. Regionale wateren zijn aangewezen in de omgevingsverordening. Dit staat in artikel 2.41 lid 1 van de Omgevingswet. Het waterschap hoeft een peilbesluit niet op te nemen in een waterschapsverordening. Het kan een apart besluit zijn.

Belangenafweging

Bij het vaststellen van een peilbesluit gelden de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Het gekozen peil dient vaak verschillende functies (zoals natuur, landbouw, waterrecreatie). De waterbeheerder moet een zorgvuldige belangenafweging maken. Daarbij houdt hij rekening met zowel het eigen beleid als met de plannen en besluiten van andere bestuursorganen (artikel 2.2 van de Omgevingswet).

Rijkswaterstaat en het waterschap hebben de nodige beoordelingsruimte (beleidsruimte) bij het vaststellen van een peilbesluit. Van belang is wel dat het peilbesluit goed wordt gemotiveerd.

De waterbeheerder voert de peilwijziging zo geleidelijk mogelijk in en monitort de effecten. Het uitgangspunt is om eventuele schade als gevolg van de peilwijziging in beeld te hebben en te beperken. Dit kan door technische maatregelen te nemen of door aanpassing van het besluit. Als dit niet voldoende helpt, komt financiële compensatie in beeld. De beheerder berekent tot slot wat uiteindelijk doelmatiger is: technische maatregelen of financiële schadevergoeding.

Afstemming met de gemeente

De gemeente moet maatregelen in de waterhuishouding nemen om structurele nadelige gevolgen van te hoge of te lage grondwaterstand te voorkomen of te beperken. Voorbeelden zijn paalrot of schimmel door natte kruipruimtes.

De waterbeheerder kan ook het grondwaterpeil beïnvloeden. Daarom moet de waterbeheerder het waterpeil afstemmen met de gemeente. Dit volgt uit artikel 2.2 van de Omgevingswet.

Verplichte peilbesluiten

Voor sommige rijkswateren is het peilbesluit verplicht: zie artikel 3.12 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Het gaat om:

• Noordzeekanaal, Afgesloten IJ en Amsterdam-Rijnkanaal
• Grevelingenmeer
• Veerse Meer
• Volkerak-Zoommeer, Bathse Spuikanaal en Schelde-Rijnverbinding tussen het Volkerak-Zoommeer en de Kreekraksluizen
• IJsselmeer, Ketelmeer, Vossemeer, Zwarte Meer, Markermeer, IJmeer, Buiten-IJ, Gooimeer, Eemmeer, Wolderwijd, Nijkerkernauw, Nuldernauw, Veluwemeer en Drontermeer.

De provincie bepaalt in haar omgevingsverordening voor welke regionale wateren een peilbesluit verplicht is.

Onverplichte peilbesluiten

De waterbeheerder mag een peilbesluit vaststellen om particuliere of openbare belangen veilig te stellen. Voorbeelden zijn water voor natuur, landbouw of drinkwater. De waterbeheerder kan dus soms zelf bepalen of het een peilbesluit vaststelt. Het is dan wel belangrijk dat het peil gehaald en gehandhaafd kan worden. Soms zijn er door natuurlijke omstandigheden grote verschillen in het waterpeil. Dan heeft het niet veel zin om een peil vast te stellen.

Inspanningsverplichting voor waterbeheerder

Peilbesluiten zijn alleen bindend voor de waterbeheerders. Voor het realiseren van de waterstanden in het peilbesluit moet de waterbeheerder zich verplicht inspannen. Hij moet de vastgestelde waterstanden of bandbreedten waarbinnen waterstanden kunnen variëren zoveel mogelijk handhaven.

Participatie bij peilbesluiten

De waterbeheerders betrekken belanghebbenden en inwoners bij een nieuw peilbesluit. De waterbeheerder neemt hun wensen en mening mee in het ontwerp van het peilbesluit.

Afwijken van een peilbesluit

Waterschappen hebben soms in hun waterschapsverordening opgenomen dat het mogelijk is om van een peilbesluit af te wijken. In de verordening staan ook de voorwaarden die daarbij gelden. Er kan bijvoorbeeld een omgevingsvergunning nodig zijn voor het afwijken van het peilbesluit.

Handhaven peilbesluit niet altijd mogelijk

In de volgende gevallen is het soms niet mogelijk om een peilbesluit te handhaven:

• bij waterschaarste. Dit staat in artikel 3.14 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Het kan ook bij gevaar voor waterstaatswerken. Als er een watertekort dreigt, kan de waterbeheerder niet meer aan alle behoeften voldoen. Er is dan een voorrangsregeling bij de verdeling van water. Dat is de verdringingsreeks. Mensen en de natuur gaan bijvoorbeeld voor. Dat kan invloed hebben op de waterstanden.
• bij gevaar voor waterstaatswerken. Dit volgt uit afdeling 19.4  van de Omgevingswet. Als een waterstaatswerk in gevaar komt, mag de waterbeheerder maatregelen nemen. Het waterpeil kan dan anders worden dan in het peilbesluit staat. Dit staat in artikel 19.15 van de Omgevingswet.

Procedure van een peilbesluit

Bij de voorbereiding van een peilbesluit geldt de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit de Algemene wet bestuursrecht. Het gaat om afdeling 3.4. Dat staat in artikel 16.32a van de Omgevingswet. Iedereen kan een zienswijze indienen bij het bevoegd gezag. Dat moet dan rekening houden met die zienswijzen. Als het peilbesluit definitief is vastgesteld, kunnen belanghebbenden die een zienswijze hebben ingediend beroep instellen bij de rechtbank. Ze kunnen in hoger beroep bij de Raad van State.

Waar geen peilbesluit geldt, kan wel een streefpeil gelden. Maar tegen het vaststellen van een streefpeil staat geen beroep open (uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 2 april 2014, 201304187/1/A4).

Nadeelcompensatie

De Omgevingswet wijst het peilbesluit aan als schadeoorzaak. Dit staat in artikel 15.1 van de Omgevingswet. Dit kan leiden tot een aanspraak op nadeelcompensatie. Toekomstige inkomensschade kan met een zogenaamde kapitalisatiemethode worden vastgesteld. Het gaat hier niet om peilverhogingen of peilverlagingen die dagelijks veranderen. Die gelden niet als afzonderlijke schadeoorzaak.

Schade door een peilverlaging die de natuurlijke maaivelddaling volgt, behoort tot het normaal maatschappelijk risico. Dit betekent dat bewoners schade door een peilverlaging met een natuurlijke oorzaak moeten accepteren. Inklinking en oxidatie zijn natuurlijke oorzaken. Peilwijzigingen zonder natuurlijke oorzaak (drooglegging), kunnen wel leiden tot nadeelcompensatie.

Overgangsrecht

Een peilbesluit volgens artikel 5.2 van de Waterwet geldt als een peilbesluit volgens artikel 2.41 van de Omgevingswet.  Dit volgt uit artikel 4.61 van de Invoeringswet Omgevingswet. De peilbesluiten van voor de Omgevingswet blijven dus ook onder de Omgevingswet bestaan.