Utrecht: Stationsgebied en gebiedsgericht bodembeheer
Het aantal passagiers dat Utrecht Centraal gebruikt, verdubbelt in de komende 20 jaar naar zo'n 100 miljoen reizigers per jaar. De gemeente Utrecht werkt met een aantal organisaties aan de vernieuwing van het gebied. Het stationsgebied in Utrecht is onder Afdeling 7 van de Crisis- en herstelwet (Chw) gebracht voor samenhang, samenwerking en snelheid.
In het gebied in en rondom het stationsgebied passen we op innovatieve wijze bodembeheer toe. Het vermengen van verschillende vervuilingen in het grondwater kan bijdragen aan het versneld halen van de biologische saneringsaanpak in het gebied. Daarnaast streven we naar snellere en eenvoudige procedures.
Edwin Rooke, jurist projectorganisatie
Algemene situatie
De groei van Utrecht van 300.000 tot 400.000 inwoners zet de oude binnenstad onder druk. Ook het aantal bezoekers en passanten neemt toe. Het aantal passagiers dat Utrecht Centraal gebruikt, verdubbelt in de komende 20 jaar naar zo'n 100 miljoen reizigers per jaar. Alle vervoersmodaliteiten (trein, tram, bus, taxi, fiets) zijn bij de vernieuwing betrokken. De gemeente werkt daarnaast samen met grondeigenaren ProRail, NS, Klepierre, Rabobank en Jaarbeurs aan de vernieuwing van het gebied. De totale operatie gaat in 2 fases en duurt zo'n 20 jaar.
Het stationsgebied in Utrecht is onder Afdeling 7 van de Crisis- en herstelwet (Chw) gebracht voor samenhang, samenwerking en snelheid.
Doelstelling
De historische binnenstad en het stationsgebied Utrecht waren twee aparte delen van het centrum. Het project Utrecht Stationsgebied verbindt beide delen met elkaar. Het westelijk stationsgebied krijgt een volwaardige stationsentree. Er komt meer ruimte voor cultuur, ontspanning, een betere bereikbaarheid én het water komt terug in de Catharijnesingel. Tegelijkertijd wordt het gebied een stuk duurzamer met energiezuinige gebouwen, opslag van koude en warmte in de bodem, meer Hoogwaardig Openbaar Vervoer banen (HOV-banen) en veel verbeteringen voor fietsers. Van betere fietspaden, minder obstakels tot de bouw van 22.000 inpandige fietsenstallingsplaatsen direct rond het grootste vervoersknooppunt van Nederland. Daarnaast veel verbeteringen voor voetgangers en tot slot de metamorfose van Utrecht Centraal tot OV-terminal met tram, trein en bus onder één dak. Samengevat moet het project Stationsgebied de openbaarvervoerbereikbaarheid vergroten, de economische potenties en spin-off versterken en gebruiken, de leefbaarheid en veiligheid vergroten en leiden tot meer duurzaamheid. In de periode tot 2030 komen in totaal zo'n 60 projecten tot uitvoering, waarmee een bedrag van € 3 miljard is gemoeid.
Stand van zaken
- Voor een deel van het stationsgebied is in 2006 een structuurplan vastgesteld. Dit structuurplan is met instemming van het (toenmalige) ministerie van IenM voor het Stationsgebied (fase 1) als basis gebruikt voor de planuitwerking. De uitvoering van het Stationsgebied is sindsdien in volle gang met bouwterreinen en tijdelijke inrichtingen. Voor het Jaarbeursgebied en het Westpleingebied wordt een nieuwe structuurvisie opgesteld (fase 2), de uitvoering van deze fase is gepland in de periode 2017- 2030.
- Voor de sanering van de vervuilde bodem en grondwater en het tot stand brengen van warmte-koudeopslag voor een duurzame klimaatbeheersing in de gebouwen is een apart traject doorlopen met inzet van de Chw.
- Het nieuwe stadskantoor, Stationsplein West en de eerste inpandige fietsenstalling zijn geopend en TivoliVredenburg (Muziekpaleis) is opgeleverd en volop in gebruik.
Gebiedsgericht bodembeheer
Situatie
Het water in de ondergrond van het centrum van Utrecht is in het verleden verontreinigd met Vluchtige Chloorverbindingen (VOCl) door chemische wasserijen en metaalverwerkende bedrijven. Het gebied met verontreiniging is ongeveer 700 ha groot en het volume aan verontreinigd grondwater is 100 miljoen m3. Naast VOCl zijn nog meer mobiele verontreinigingen in het grondwater aanwezig die bij bemalingen kunnen worden verplaatst. Ook de grond zelf is het eeuwenlang gebruik voor diverse bedrijfs- en industriële doeleinden op verschillende plaatsen verontreinigd.
De gemeente wil het stationsgebied ingrijpend aanpassen (aanwijzing van het stationsgebied tot lokaal project met nationale betekenis onder de Chw). Het stationsgebied wordt omgevormd tot een OV-terminal voor dagelijks 4 miljoen reizigers en krijgt een vernieuwd muziektheater, stadskantoor, bibliotheek etc. De schop gaat letterlijk in vervuilde grond. De verontreiniging van het grondwater zit daarbij in de weg en vermindert de mogelijkheden om duurzame kansen te pakken.
Doelstellingen
- een combinatie van warmte-koudeopslag en grond(water)sanering om de beleidsdoelstelling voor duurzame energie en een schijnbaar onoplosbaar bodemsaneringsprobleem te verhelpen
- panden in een groot gebied gebruik laten maken van duurzame energie als warmte-koudeopslag
- deelnemende bedrijven betalen een bijdrage in de kosten en kunnen daardoor het saneringsplan gebruiken
- een nieuw centrum van Utrecht realiseren door duurzame gebiedsontwikkeling
Stand van zaken bodem
De gemeente Utrecht heeft in samenwerking met verschillende partners het project de 'biowasmachine' gestart voor de ondergrond. Het systeem combineert warmte-koudeopslag (wko) met een verantwoorde aanpak van de verontreiniging in de ondergrond. Wko gebruikt het grondwater als buffer. In de zomer kan relatief koel grondwater ervoor zorgen dat de temperatuur in gebouwen niet te hoog oploopt en omgekeerd kan relatief warm grondwater in de winter warmte afstaan voor verwarming. Alleen de pompen voor het transport van het water vragen (fossiele) energie. Een systeem met 39 pompen gaat voor het stationsgebied zorgen voor een comfortabel en duurzaam systeem van koeling en verwarming. De relatief lage kosten helpen om de stedenbouwkundige ontwikkeling betaalbaar te maken.
De ondergrond van het stationsgebied kent een diffuse verontreiniging met vluchtige organische chloorverbindingen vanuit circa 22 bronnen. In plaats van sanering (kostenplaatje € 300 miljoen) kiest de gemeente voor een andere aanpak. Met de wko komt het grondwater in beweging en zal menging optreden van de vervuiling vanuit de verschillende historische bronnen. Het systeem past niet binnen de eis van de Wet bodembescherming dat vervuiling van bodem en grondwater op haar plek blijft en per geval wordt benaderd. Een Milieueffectrapport, speciaal gericht op deze problematiek, heeft uitgewezen dat wel verplaatsing zal optreden, zij het binnen de systeemgrens van de huidige grootschalige verontreiniging. De milieuhygiënische gevolgen worden aanvaardbaar geacht en van minder zwaarwegend belang dan de voordelen van de wko. Bovendien zorgt de opwarming en beweging van het grondwater voor een versnelde bacteriële afbraak van de aanwezige chloorverontreiniging (biowasmachine). De gemeente verdeelt de kosten van de sanering door de belanghebbenden in de wko een bijdrage in rekening te brengen.
Andere mobiele verontreinigingen
Verder wil de gemeente pragmatisch omgaan met andere mobiele verontreinigingen, waarvan de aanwezigheid vaak pas tijdens de uitvoering van de projecten goed is vast te stellen. Door afspraken te maken over een snelle beoordeling wil de gemeente de bouw zo min mogelijk vertragen. Dat betekent geen dikke onderzoeksrapporten waarin alles tot de bodem is uitgezocht. Veelal is bekend wat voor verontreiniging aanwezig is en hoe daarmee moet worden omgegaan. De mensen van toezicht handhaving en gebruiken deze gebiedskennis om met eenvoudige meldingen bodemwerkzaamheden toe te staan. Bedrijven kunnen de saneringen ook tegen een vergoeding inbrengen en door de gemeente laten uitvoeren.
Stappen in de afgelopen jaren
- Begin 2009 Intentieverklaring bodem, warmte-koudeopslag en biowasmachine stationsgebied Utrecht ondertekend door een aantal private en publieke partijen.
- Saneringsplan voor gebiedsgerichte aanpak van de ondergrond van het Stationsgebied is goedgekeurd in 2010.
- 2012-2013: wko wordt voor de eerste gebieden in werking gesteld (woonwinkelcentrum Vredenburg, Museumkwartier, Jaarbeurs, Rabobank).
- In 2013 zijn met private ontwikkelaars afspraken gemaakt over het gebruik van de biowasmachine voor wko's in het stationsgebied.
- De gemeente heeft een apart loket geopend voor vragen over wko.
- In 2012 is de beleidsregel afwijking Wet Bodembescherming stationsgebied en omgeving vastgesteld met daarin eenvoudigere en sneller procedures voor grond- en grondwaterverontreinigingen die door activiteiten in het stationsgebied (afgraven, bemaling of wko) beïnvloed worden.
Volgende stappen
- Het Muziekpaleis, woonwinkelblok De Vredenburg en het Stadskantoor zijn volgens de planning aangesloten en de wko is opgestart. Ook het politiebureau Paardenveld maakt voor zijn wko inmiddels gebruik van het saneringsplan biowasmachine. Er zijn nog meer initiatiefnemers bezig met wko-plannen; die willen het saneringsplan gebruiken, en ook de beleidsmogelijkheden om af te wijken van de Wet Bodembescherming.
- Om de verspreiding van het grondwater goed in de gaten te houden is een monitoringsysteem opgezet. Daarbij wordt ook de grens van het verontreinigde gebied nader vastgesteld. In een eerste fase gaat Utrecht uit van een gebied rond 1 km van de zogenoemde Vredenburgknoop, waarin de verontreiniging zeker voorkomt. Inmiddels is voor de tweede fase van het saneringsplan een gebiedsbeheerplan gemaakt.
- Er wordt gekeken naar de wijze waarop kennis van bodeminformatie en wko's kan worden gedeeld en ontsloten. Hiertoe wordt met stakeholders een periodiek overleg georganiseerd. Er is behoefte aan het delen van kennis van het gebied en het functioneren van wko-systemen.
- Er wordt met private partijen onderzoek gedaan naar een gezamenlijk monitorsysteem voor de vitaliteit van bomen die als gevolg van de werking van wko's te maken kunnen krijgen met grondwaterstijgingen of verlagingen.
Waarom Crisis- en herstelwet?
De komende vijftien jaar moeten nog veel projecten tot uitvoering komen. De grond van het projectgebied is grotendeels in handen van de Jaarbeurs (erfpacht) en de gemeente. De medewerking van de Jaarbeurs is nodig om tot een structuurvisie+ te komen.
De uitvoering van Utrechtse Stationsgebied heeft baat bij de Chw. Het gaat dan ook om de vereenvoudiging en versnelling van het bestuursprocesrecht. De toepassing van de coördinatieregeling onder de Chw werkt versnellend.
Voor het Westplein speelt nog een geluidprobleem; ondanks dat de hoeveelheid verkeer sterk zal worden teruggedrongen, kan mogelijk een overschrijding resteren van de wettelijke geluidnormen. In dat geval wil de gemeente onderzoeken of een toepassing van de Interimwet stad- en milieubenadering mogelijk is.
De Wet bodembescherming kende bij de start van het project in Utrecht de gevalsgerichte benadering. Elke verontreiniging moet geïsoleerd worden aangepakt. De Chw staat een experiment toe met een gebiedsgerichte benadering, waarbij de vermengde verontreinigingen als één totaal mogen worden beschouwd. Deze aanpak betekent een doorbraak en maakt de duurzame energiewinning met wko mogelijk. Dat is een enorm winstpunt voor de ontwikkeling van de bovengrondse plannen in het gebied. De Wet bodembescherming maakt overigens vanaf juli 2012 een gebiedsgerichte aanpak van verontreinigd grondwater ook elders mogelijk.
Ervaring en resultaten Chw algemeen
- De Chw leidt tot minder en snellere beroepsprocedures. De (oorspronkelijke) Chw-bepalingen (geen pro forma beroep en beperking van beroepsgronden via de weg van het relativiteitsvereiste) hebben geleid tot minder beroepsgronden. Ook konden gerechtelijke instanties worden aangesproken op tijdige behandeling van beroepszaken.
- Knelpunt in de procedure is dat voor sommige soorten besluiten eerst de bezwaarprocedure moet worden doorlopen. Dit beperkt de tijdwinst.
- De Chw, afdeling 7, geeft de mogelijkheid tot versnelling. Daarbij stimuleert de gemeente de ruimtelijke ontwikkeling en bepaalt de ontwikkelaar vervolgens het tempo van de uitwerking en uitvoering, mede op basis van zijn investeringsruimte.
Ervaring en resultaten Chw en bodemsanering
Voor steeds meer wko's en ook voor veel bemalingen zijn meldingen gedaan onder de biowasmachine. Dit werkt goed via een loket bij de projectorganisatie in samenwerking met een wko-loket van de beleidsafdeling Milieu & Duurzaamheid. Inmiddels is kennis opgebouwd en dit leidt ertoe dat meldingen snel kunnen worden afgehandeld.
Ook voor ontheffingen op basis van beleidsregel is sinds 2012 veel gebruikgemaakt. Dit leidt tot snelle besluitvorming waardoor de uitvoering geen vertraging oploopt. De combinatie van biowasmachine en aanvullende beleidsregels, met als standaard de BUS-melding met korte behandeltermijnen en ontheffingen, biedt een flexibel instrumentarium voor de uitvoeringspraktijk. Een BUS-melding volgens het Besluit Uniforme Saneringen is een lichtere procedure dan de besluitvormingsprocedure op basis van een bodemsaneringsplan. Een bodemsaneringsplan leidt tot een besluit en de behandeling daarvan kan zo 12-15 weken in beslag nemen. Daarna kan nog beroep worden ingesteld en moet vijf weken worden gewacht voordat het werk mag worden begonnen. Een BUS-melding is een melding. Het bevoegd gezag kan dan beoordelen of de melding in lijn is met het Besluit Uniforme Saneringen. Als dat het geval is kan daarmee worden volstaan. Naast deze procedurele verlichting is ook de termijn aangepast. Bij de BUS-melding op basis van de beleidsregel kan direct worden begonnen met het werk als het bevoegd gezag de akkoord-brief heeft gestuurd en het akkoord wordt uiterlijk binnen vijf weken gegeven. Ambtelijk is het werkproces zo ingericht dat in de praktijk binnen twee weken duidelijk is of de melding akkoord is of niet. Dat betekent een aanzienlijke procedurele verlichting en versnelling.
De Chw helpt om ervaring op te doen met een andere aanpak. Dat is positief. Knelpunt blijft dat naast de soepel verlopen vergunningprocedure de handhavingspraktijk in bepaalde gevallen weerbarstig blijft.
Meer informatie
Websites
Communicatieadviseur
- Yfke Faber, y.faber@utrecht.nl
Projectleider
- Edwin Rooke, e.rooke@utrecht.nl