Regie op milieubeleid met regionalisering

Inleiding

De Omgevingswet, die op 1 januari 2024 ingaat, heeft als doel om de regelgeving rondom de fysieke leefomgeving samen te voegen en voor alle partijen makkelijker te maken. Dit zou moeten leiden tot meer ruimte voor lokaal maatwerk en meer mogelijkheden voor duurzame ontwikkeling. Met de nieuwe wet is er een overzichtelijk stelsel van regels voor de fysieke leefomgeving waardoor die doelstelling wordt gehaald. Daarbij komen verantwoordelijkheden voor het beheer en de ontwikkeling van de leefomgeving dichter bij de burgers en bedrijven te liggen.

Die doelstelling is prijzenswaardig, zeker in ons land met weinig ruimte maar met veel claims op diezelfde ruimte. Daarin schuilt gelijk ook een gevaar. Vereenvoudigen, integreren, samenhang zijn stuk voor stuk mooie termen waartegen niemand bezwaar kan hebben. Echter, de vraag is of dit niet leidt tot het ondersneeuwen van bepaalde belangen.

De inrichting van de fysieke leefomgeving houdt veel in. Dan kan het bijvoorbeeld gaan om het bouwen van lokale voorzieningen als een zwembad, sportpark of buurthuis. Maar het inrichten van diezelfde fysieke leefomgeving kan ook de bouw of uitbreiding van een fabriek, plaatsen van windmolens of de komst van een datacenter betekenen. Je kunt je afvragen of gemeenten wel voldoende toegerust zijn om een integrale afweging te maken, waarbij de omgeving voldoende gewicht krijgt.

Elke gemeente in Nederland struint de arbeidsmarkt (en de inhuurmarkt) af voor het vinden van voldoende gekwalificeerd personeel. Dat is op z'n vriendelijkst gezegd een uitdaging. Maar de outcome van 'lokaal maatwerk' kan ook leiden tot onduidelijkheid en onzekerheid bij burgers en bedrijven over de regelgeving en vergunningverlening. Ook kan het leiden tot verschillen in beleid tussen gemeenten die mogelijk ongewenst zijn en die leiden tot rechtsonzekerheid.

Er zijn verschillende beleidsonderwerpen waarbij die onduidelijkheid en ongewenste ongelijkheid van beleid voor problemen kan zorgen. Deze onderwerpen hebben een belangrijke impact op de fysieke leefomgeving en raken het algemeen belang. Enkele voorbeelden hiervan zijn klimaatverandering, energietransitie, ruimtelijke ordening, milieubeleid en mobiliteit. Bij deze beleidsonderwerpen is landelijke sturing belangrijk omdat deze onderwerpen grensoverschrijdend zijn en gevolgen hebben voor de samenleving. Het is daarbij belangrijk dat er een duidelijk kader wordt gesteld voor de lokale en regionale uitwerking, waarbij rekening wordt gehouden met de lokale en regionale omstandigheden en belangen.

Voor het milieubeleid zit er natuurlijk een grens aan het idee dat alles moet kunnen ('ja, mits en nee, tenzij'). Dat wat ongezond is en slecht is voor mens en natuur moet duidelijk worden begrensd. De indruk mag niet worden gewekt dat bepaalde bedrijven meer ruimte krijgen om hun activiteiten uit te voeren, terwijl dat risico's met zich meebrengt voor de omgeving. Het belang van een zorgvuldige afweging moet dan zwaarder wegen dan een vlot afgegeven vergunning (binnen 8 weken) waarmee het lokale bevoegd gezag misschien te koop loopt: 'Kijk eens hoe goed onze gemeentelijke dienstverlening is verbeterd met de invoering van de Omgevingswet'. Misschien, maar tegen welke maatschappelijke prijs?

Scherp zijn op de vraag welke bevoegdheid waar precies wordt belegd

Het is dus van belang om scherp te zijn op de vraag welke bevoegdheid waar precies wordt belegd. In dit essay pleit ik ervoor dat bepaalde beleidsonderwerpen zoals hiervoor genoemd, beter op regionaal niveau kunnen worden belegd. Daarbij zie ik een belangrijke rol weggelegd voor de Omgevingsdienst. Achtereenvolgens sta ik stil bij de decentralisatie-impuls, de noodzaak van een duidelijke normering bij het uitvoeren van toezicht- en handhavingstaken, de voordelen van een effectief toezichtsperspectief, de bevindingen van de commissies-Mans en Van Aartsen, de rol van de omgevingsdiensten en de manier waarop zij een nuttige bijdrage kunnen leveren aan de vergunning, toezicht en handhaving binnen hun domein.

Decentralisatie als panacee?

In de laatste 15 jaar zijn steeds meer taken en verantwoordelijkheden naar gemeenten en provincies gedecentraliseerd. Dat was om verschillende redenen. Er bestaan verschillende beweegredenen voor de landelijke overheid om aan de slag te gaan met het decentraliseren van rijkstaken. Daarbij gaat het om bevorderen van integraal beleid, het bieden van maatwerk, het vergroten van de slagvaardigheid en meer democratisering op lokaal niveau.

Dat is gebleken bij sommige onderwerpen. De overgang van jeugdzorg, WMO en Participatiewet naar de gemeenten heeft geleid tot grote problemen op het gebied van financiën, uitvoering en kwaliteit van zorg. Ook in de fysieke leefomgeving is er een lange geschiedenis van decentralisatie, waarbij de voordelen en nadelen duidelijk zichtbaar zijn.

Onder het mom van 'decentralisatie' is in de jeugdzorg een bezuinigingsoperatie uitgevoerd waarbij het budget met een kwart is verminderd. Als dan de taken die naar gemeenten worden overgeheveld nagenoeg hetzelfde blijven, kunnen er problemen ontstaan zoals is gebleken. Op die manier maak je dus van een (pseudo)decentralisatie een 'tricky' operatie, waarbij het algemeen belang niet goed wordt gediend. Dan dient de vraag zich dus aan of een decentralisatie wellicht op regionaal niveau moet worden belegd.

Bijvoorbeeld als het gaat om het plaatsen van windmolens kan hier winst worden behaald op het punt van effectiviteit en draagvlak. Je kunt, als gemeente, deze plaatsen aan de rand van de gemeente. Dat betekent dan dat de overlast bij (inwoners van) andere gemeenten komt te liggen. Of neem nu bijvoorbeeld de regulering van boerenbedrijven. In gemeenten met veel lokale partijen zal waarschijnlijk soepeler worden omgegaan met regels dan elders. Als dergelijke onderwerpen op regionaal niveau worden aangevlogen in plaats van lokaal niveau, leidt dat sowieso tot meer gelijk speelveld.

Over normering en een effectief toezichtsperspectief

De zorgplicht is een algemene regel om goed om te gaan met de fysieke leefomgeving, met als doel het beschermen en behouden van een veilige, gezonde en duurzame leefomgeving voor mens en milieu. Een duidelijke normering is daarbij van groot belang.

De Omgevingswet zorgt voor een brede en integrale handhaving, waarbij alle aspecten van de fysieke leefomgeving kunnen worden meegenomen. Een duidelijke normering maakt het voor handhavers gemakkelijker om op te treden tegen overtredingen en om naleving van de zorgplicht af te dwingen. In essentie is de Omgevingswet dus bedoeld om de zorgplicht beter vorm te geven en deze effectiever te maken door middel van een heldere en duidelijke normering en een integrale handhaving.

Ook hier geldt dat de praktijk weerbarstig is. Bij toezicht en handhaving heb je, ongeacht het toezicht-onderwerp, grofweg te maken met drie groepen van toezichtgenieters: 15% is super goed bezig en behoeft weinig toezicht. Een andere 15% heeft continue toezicht nodig op hun activiteiten. En de grote middengroep van 70% krijg je in de juiste richting als je genoeg begeleiding biedt bij het voldoen aan de toezichtsnormen.

In het kader van de Omgevingswet liggen hier gevaren op de loer. Wat nu als de norm luidt: 'zorg dat je de omgeving niet teveel aantast.' Een nogal lastig te handhaven norm want wat is 'niet te veel'? Werken met zo'n, in feite, nietszeggende norm zal continue voor spanning zorgen. Met heldere en scherpe regels is de toezichtsnorm duidelijk maar wel streng. Daarentegen geldt bij een soepeler toezichtsnorm dat het makkelijker is om mee te werken maar dat de toetsing wel lastiger is.

Daarbij mag de noodzaak van een effectief toezichtsperspectief niet uit het oog worden verloren. Dat perspectief is een benadering van toezicht die gericht is op het bevorderen van naleving van regels, normen en standaarden. Het gaat om het vaststellen van de doelen van het toezicht, het bepalen van de benodigde middelen en het toepassen van de juiste instrumenten om de naleving te bevorderen.

Daarnaast houdt een effectief toezichtsperspectief rekening met de context waarin het toezicht plaatsvindt. Dit betekent dat er rekening wordt gehouden met de specifieke omstandigheden waarin degenen die worden gecontroleerd zich bevinden, en dat er verschillende benaderingen worden toegepast voor verschillende sectoren en situaties.

Een effectief toezichtsperspectief omvat ook een proactieve aanpak. Hierbij worden risico's geïdentificeerd en preventieve maatregelen genomen om problemen te voorkomen voordat ze zich voordoen. Dit kan bijvoorbeeld door het verbeteren van zelfregulering door degenen die worden gecontroleerd, of door middel van samenwerking met andere toezichthouders en stakeholders.

Het toezicht moet gericht zijn op het verminderen van risico's voor de samenleving en het waarborgen van de publieke veiligheid

Een 'one size fits all'-benadering betekent dus automatisch dat je sommige ondertoezichtgestelden teveel toezicht geeft en sommige te weinig en je dus je beperkte middelen niet effectief inzet. Professor Malcolm Sparrow van de Harvard Universiteit geldt als een goeroe op het gebied van toezicht. Zijn motto luidt: 'Find important problems, fix them and tell everyone about it.' Sparrow benadrukt dat toezicht van essentieel belang is voor het garanderen van naleving van regels en wetten. Het toezicht moet gericht zijn op het verminderen van risico's voor de samenleving en het waarborgen van de publieke veiligheid. Dat is geen nieuw thema.

Over toezichtsonderzoek en het vervolg: Van 'Mans' naar 'Van Aartsen'

De commissie-Mans (2008) en de commissie-Van Aartsen (2021) hebben beiden onderzoek gedaan naar manieren om toezicht zo in te richten dat het de risico's voor de samenleving vermindert en waarmee de publieke veiligheid wordt gewaarborgd.

De conclusies van de commissies zijn dat er meer aandacht moet zijn voor het sturen op de gewenste uitkomsten en dat er voldoende ruimte moet zijn voor lokale afwegingen. Te veel beleidsvrijheid op lokaal niveau kan echter leiden tot onduidelijkheid en willekeur, waardoor effectief toezicht lastig wordt. Een voorbeeld hiervan is de vuurwerkramp bij SE Fireworks in Enschede, waarbij gebrekkig toezicht en gebrek aan uniformiteit in de handhaving van veiligheidsregels hebben bijgedragen aan de ramp.

De commissie-Van Aartsen heeft in haar rapport Eindrapport commissie onderzoek vth-stelsel uit 2021 verschillende conclusies getrokken over het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) in Nederland. De belangrijkste conclusie was dat het VTH-stelsel niet goed functioneert en dat er dringend behoefte is aan verbetering.

De commissie stelde vast dat er sprake is van een gebrek aan samenhang en eenduidigheid in het VTH-stelsel, wat leidt tot onduidelijkheid en onzekerheid bij zowel bedrijven als toezichthouders. Daarnaast bleek dat er veel verschillen zijn tussen gemeenten en provincies in de manier waarop het VTH-stelsel wordt uitgevoerd, waardoor er sprake is van ongelijkheid en oneerlijke concurrentie tussen bedrijven.

Verder stelde de commissie-Van Aartsen vast dat het VTH-stelsel niet goed is toegerust op nieuwe en complexe risico's, zoals de risico's van digitalisering en klimaatverandering. Ook constateerde de commissie dat er onvoldoende aandacht is voor de maatschappelijke effecten van het VTH-stelsel, zoals de impact op gezondheid en milieu.

De commissie adviseerde dan ook om het VTH-stelsel ingrijpend te vernieuwen en te verbeteren, onder meer door meer samenhang en eenduidigheid te creëren, meer aandacht te hebben voor nieuwe en complexe risico's en meer oog te hebben voor de maatschappelijke effecten van het VTH-stelsel.

De commissie-Mans, was in 2008 ingesteld om onderzoek te doen naar de kwaliteit van het milieutoezicht in Nederland en aanbevelingen te doen voor verbeteringen. De belangrijkste conclusies van de commissie waren dat het milieutoezicht in Nederland te versnipperd was met te weinig samenhang en afstemming tussen de verschillende toezichthouders en handhavers. Daarnaast was de kwaliteit van het milieutoezicht niet op alle gebieden voldoende, onder meer door een gebrek aan kennis, deskundigheid en capaciteit bij de toezichthouders en handhavers.

Het milieutoezicht was te veel gericht op het controleren van vergunningen en administratieve processen, en te weinig op het voorkomen en aanpakken van milieudelicten en -overtredingen. Ook was er te weinig aandacht voor de naleving van de milieuregelgeving door bedrijven en organisaties, en te weinig mogelijkheden om overtredingen en milieudelicten effectief te bestraffen. Er was behoefte, zo concludeerde de commissie-Mans, aan meer uniformiteit en transparantie in de handhaving van milieuregelgeving, ook als het gaat om de sancties en straffen als de interpretatie en toepassing van de regels.

De commissie-Mans deed daarom een aantal aanbevelingen voor verbeteringen, waaronder het bundelen van het milieutoezicht in regionale milieudiensten, het versterken van de deskundigheid en capaciteit van toezichthouders en handhavers, het invoeren van strengere sancties en straffen bij milieudelicten en overtredingen, en het vergroten van de aandacht voor preventie en naleving van milieuregelgeving. Dat is echter niet allemaal volledig geïmplementeerd, zoals de commissie-Van Aartsen ook constateert. Er is nog altijd werk aan de winkel om de omgeving echt de bescherming te bieden die zij verdient.

Er is nog altijd werk aan de winkel om de omgeving echt de bescherming te bieden die zij verdient

Die milieuregelgeving, vervat in de zogeheten 'bruidsschat', geeft op het gebied van milieutoezicht gelukkig houvast. Deze 'bruidsschat' regelt de overgang van bestaande regelgeving naar de nieuwe Omgevingswet. Het gaat hierbij om de regels die al gelden voor de fysieke leefomgeving en die onder de nieuwe wet worden samengevoegd en geïntegreerd. Het loslaten van de bruidsschat is dan echter een groot risico, zeker als dit op lokaal niveau verschillend gebeurt.

Aan de slag met een nadrukkelijke rol voor de omgevingsdienst

De rol van omgevingsdiensten wordt steeds belangrijker in het licht van de Omgevingswet omdat deze wetgeving een meer integrale aanpak van milieuvraagstukken vereist. De Omgevingswet integreert namelijk de bestaande wet- en regelgeving op het gebied van milieu, ruimtelijke ordening en bouwen.

Om deze wet effectief te kunnen handhaven, is er behoefte aan een meer samenhangende en gecoördineerde aanpak van milieuproblemen, vooral op regionaal niveau. Omgevingsdiensten zijn in staat om deze integrale aanpak te bieden, aangezien zij een breed scala aan kennis en expertise hebben op het gebied van milieu, ruimtelijke ordening en bouwen. Dat vereist regionaal gelijkluidende regels, regionale risicoanalyse en regionaal beleid over aanpak.

Er is behoefte aan een meer samenhangende en gecoördineerde aanpak van milieuproblemen, vooral op regionaal niveau

Zo ontstaat een gelijk speelveld binnen de regio en worden verschillen tussen gemeenten ondervangen door regionalisering. Ter illustratie: De dorpskern van Oude Tonge kent een ander geluidsbeleid dan de gemeente Rotterdam. Beide gemeenten liggen in dezelfde regio en het verschil is logisch te verklaren. Dat is anders bij de vergelijking tussen Oude Tonge en Brielle. Het klinkt onlogisch als deze 2 gemeenten een van elkaar verschillend geluidsbeleid voeren. Overigens mag sprake zijn van verschillen, als dezelfde systematiek wordt gehanteerd. Het bewaken van deze systematiek en het proces om tot zorgvuldige afwegingen te komen, is een rol die een omgevingsdienst goed kan vervullen.

Daarnaast zijn omgevingsdiensten onafhankelijke organisaties die in staat zijn om toezicht te houden op bedrijven en instellingen die het milieu belasten. Zij hebben het recht om vergunningen te verlenen, toezicht te houden op naleving van wet- en regelgeving en sancties op te leggen in geval van overtredingen. Die afstand tot de lokale belangen, zorgt voor de noodzakelijke professionaliteit in de besluitvorming bij handhaving. Ook in de plan- en regelvormingsfase kan de Omgevingsdienst al met zijn professionele kennis en expertise een rol van betekenis spelen.

Door de rol van omgevingsdiensten te versterken, kan de Omgevingswet beter worden gehandhaafd en kunnen milieuproblemen beter worden aangepakt. Dit zal bijdragen aan een duurzame ontwikkeling en een gezonde leefomgeving voor burgers en bedrijven.

Dit is een essay uit een reeks waarin deskundigen op eigen titel schrijven over toezicht en handhaving in relatie tot de Omgevingswet. Deze reeks essays is de uitkomst van een samenwerking tussen onafhankelijke auteurs en het Veranderteam Omgevingswet Rijk.