Toezicht en handhaving onder de Omgevingswet: 'ja, mits' u zich aan de regels houdt!

Inleiding

Toezicht en handhaving komt achteraan. Niet alleen in letterlijke zin, maar ook in iedere implementatie van wetswijzigingen die ik tot nu toe heb meegemaakt. Ons vakgebied is continu aan veranderingen onderhevig, en er gaat geen jaar voorbij zonder dat er wet- en regelgeving verandert: grote veranderingen – zoals de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in 2010 en natuurlijk de aankomende invoering van de Omgevingswet – maar ook kleine wijzigingen die ook zeker invloed hebben op toezicht en handhaving.

Ook bij deze kleine wijzigingen komt Toezicht en handhaving pas vaak aan het eind in beeld en krijgt dit veel te weinig aandacht. In dit essay belicht ik de rol van toezicht en handhaving zoals ik deze in mijn ruim 25 jaar ervaring binnen het vakgebied van Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH) heb ervaren, en hoe ik persoonlijk verbetering en vooral een betere positionering van toezicht en handhaving voor mij zie.

12 jaar Wabo

De Wabo wordt wel gezien als de eerste fase van de transitie in de fysieke leefomgeving die nu wordt voortgezet door de Omgevingswet. De Wabo als eerste stap naar 1 alles omvattende wet voor de fysieke leefomgeving is vooral een proceswet. Binnen deze proceswet, de Wet algemene bepalingen Omgevingsrecht, is vooral de Omgevingsvergunning geregeld. Dus niet wat je op een bepaalde locatie mag realiseren, maar hoe je toestemming (een vergunning) kunt krijgen om op die bepaalde locatie iets te mogen realiseren. Dus eigenlijk een 'vergunningenwet'.

Deze wet, in combinatie met de juridificering van onze maatschappij, heeft er naar mijn mening toe geleid dat we het belangrijker zijn gaan vinden dat het 'besluit' overeind blijft in plaats van dan dat het 'gebouw' overeind blijft. Dit is natuurlijk een uitspraak die spreekwoordelijk is, maar als je kijkt naar de gemiddelde verhouding preventieve inzet bij het bevoegd gezag, de zogeheten vergunningverlening ten opzichte van de repressieve inzet bij het bevoegd gezag, het toezicht en de handhaving, dan snapt u wellicht wat ik met deze uitspraak bedoel. We steken heel veel tijd in het compleet krijgen van de aanvraag, het beoordelen van de aanvraag en het goed juridisch onschendbaar krijgen van het besluit.

Het is namelijk uitermate kwalijk als een door het bevoegd genomen besluit sneuvelt bij de rechter. Maar het besluit levert uitsluitend nog maar een belofte. De uitvoering maakt of de regels in dat besluit worden nageleefd. En daar wordt gemiddeld genomen veel minder aandacht aan besteedt dan aan de totstandkoming van het besluit.

Ik heb mij regelmatig afgevraagd waardoor er veel minder capaciteit is voor toezicht en handhaving dan voor vergunningverlening. Ik denk dat er twee belangrijke redenen zijn naast de eerdergenoemde juridificering, namelijk financiën en imago.

Financieel is toezicht en handhaving binnen het huidige VTH een kostenpost die niets oplevert. Het huidige legesstelsel is zo ingericht dat VTH haar uitvoeringstaken kostendekkend mag belasten door het opleggen van leges met daarbinnen kruissubsidiëring tussen grote en kleine projecten. Door dat sturen op kostendekkendheid wil je zo goed mogelijk kunnen begroten, door zo veel mogelijk zekerheid in te bouwen. Alle uren die we besteden aan de preventieve taken binnen de aanvraag, kunnen we onder de leges brengen.

Daarnaast mag ook het toezicht ten behoeve van de uitvoeringsactiviteiten binnen de leges worden gedekt, maar handhaving (dus alles wat moet worden gedaan zodra de regel wordt overtreden) daarentegen niet. Handhaving dient te worden bekostigd uit algemene middelen, en hoe meer, beter en strenger toezicht er plaatsvindt, hoe meer de handhaving kost. Het meest duidelijk wordt dit als we kijken naar vergunningvrij bouwen.

Vergunningvrij bouwen is zeker geen regelvrij bouwen, maar aangezien gemeenten daar geen enkele financiële dekking voor te maken kosten in toezicht en handhaving tegenover hebben staan, wordt er niet actief toegezien op vergunningvrije bouw. Er wordt bijna alleen maar gehandhaafd bij overtredingen naar aanleiding van klachten of handhavingsverzoeken van derden.

De politiek ziet handhaven eerder als last dan als middel

Voor wat betreft het onderwerp imago is het natuurlijk algemeen bekend dat toezicht en handhaving hier slecht scoort. Een wethouder presenteert liever het afgeven van een vergunning voor de nieuwbouw van honderd woningen of een nieuwe sporthal, dan dat hij moet vertellen dat hij de bouw van deze projecten heeft moeten stilleggen omdat niet aan de regels is voldaan. De politiek ziet handhaving eerder als last dan als middel.

In mijn voormalige rol als afdelingshoofd VTH heb ik diverse malen letterlijk en figuurlijk tegenover de wethouder en overtreder gezeten om beiden te moeten overtuigen dat een regel niet alleen voor papier bedoeld is, maar dat een regel die we democratisch hebben vastgesteld ook dient te worden nageleefd.

Samengevat is mijn mening dat toezicht en handhaving door de Wabo nog meer een ondergeschoven kindje is geworden. Te veel wordt ingezet op de vergunning, en te weinig op de naleefcontrole. Dit is schematisch weergegeven in onderstaand plaatje.

Dit schema laat (in overdreven mate) zien dat er door de Wabo te veel focus en formatie is gekomen op de vergunning. Dat kan ook haast niet anders, omdat de Wabo een 'vergunningenwet' is. Te weinig wordt er onder de Wabo ingezet op goed en resultaatgericht vooroverleg en op voldoende toezicht op uitvoering en de gebruikssituatie die tot goede naleving leiden. Deze zijn dan ook vaak ondergeschikt aan de capaciteit op vergunningverlening.

Toch denk ik dat we onder de Omgevingswet de kans krijgen hier iets aan te gaan veranderen. Daarover later meer.

Incidentenpolitiek

Ik gaf al aan dat naast de grote wijzigingen in wetgeving zoals de Wabo en Omgevingswet er continu wijzigingen in regelgeving plaatsvinden. Ook deze wijzigingen hebben altijd een relatie met toezicht en handhaving. Maar nog minder dan bij de grote wijzigingen krijgt toezicht en handhaving hierbij voldoende aandacht. Veel wijzigingen zijn te relateren aan zogeheten incidentenpolitiek. Er gaat ergens iets mis, er stort iets in, of er vallen slachtoffers en dan moet de politiek reageren. We maken een nieuwe regel zodat de regering kan zeggen dat het is geregeld. Maar zo eenvoudig is het natuurlijk in de praktijk niet.

Regel opgenomen en geregeld...

Ik benoem hier slechts één voorbeeld terwijl ik alleen daar al een essay over zou kunnen schrijven. Naar aanleiding van de flatbrand in 2020 in Arnhem, waarbij twee dodelijke slachtoffers zijn gevallen, is er door de politiek gereageerd. Dat gebeurde met een nieuwe regel die in het Besluit bouwwerken leefomgeving onder de Omgevingswet zal worden ingevoerd. De regel luidt: 'In een gemeenschappelijke verkeersruimte van een woongebouw waardoor een vluchtroute voert zijn geen brandbare objecten aanwezig'. Hieronder wordt in ieder geval verstaan: Meubilair, elektrische voertuigen, huisvuil, grofvuil, oud papier en decoratie.

'Regel opgenomen en geregeld', denkt de Haagse politiek dan. Maar hoe op de naleving van deze regel kan, zal of moet worden ingezet, is niet geregeld. Een ambtenaar Bouw- en Woningtoezicht (BWT) komt niet controleren in een flatgebouw of daar elektrische fietsen in het trappenhuis staan. Ook wordt niet door boa's gecontroleerd of er de dag voor het ophalen van het oud papier alvast dozen worden klaargezet in de centrale hal en er komen daar geen inspecteurs brandveiligheid omdat een woongebouw niet meldingsplichtig is voor brandveilig gebruik.

Gemeenten krijgen geen extra geld voor het toezien op deze regels, dus feitelijk zijn dit soort regels, waar ik er heel veel van kan opnoemen, schijnregels die uitsluitend dienen om als regering te kunnen zeggen dat er politiek is gereageerd en om als het nog eens misgaat weer een enorme discussie te gaan voeren wie zijn verantwoordelijkheid niet heeft genomen.

De kansen die de Omgevingswet biedt

Ondanks diverse malen uitstel treedt dan toch halverwege volgend jaar of wellicht nog iets later de Omgevingswet in werking. Maar wat verandert er door de Omgevingswet in juridische zin aan toezicht en handhaving? Naar mijn mening helemaal niets. Hoofdstuk 5 van de Wabo is gekopieerd tot hoofdstuk 18 van de Omgevingswet met daarbij een paar minuscule wijzigingen in uitvoering en rol. Dus in juridische zin hoeven we het niet te hebben van de Omgevingswet, maar waarvan dan wel? De Omgevingswet vergelijk ik wel eens met het opruimen van een kamer met enorm veel stof en rommel. Er zijn mensen die zien die rommel niet als rommel en zullen dit vervolgens weer een beetje organiseren en zijn dan klaar.

Wellicht wordt de stofdoek er even doorgehaald, maar dan is het in hun ogen weer helemaal op orde. Anderen zullen bij het opruimen van deze kamer anders te werk gaan.

Eerst wordt de echte rommel van het bruikbare onderscheiden, om vervolgens de rommel weg te gooien en de spullen die je wilt houden netjes en geordend weer een plekje te geven. En deze mensen zullen waarschijnlijk ook niet alleen een stofdoek gebruiken, maar ook een natte lap om de boel weer even echt te laten opfrissen. De Omgevingswet geeft naar mijn idee helaas de mogelijkheid om de kamer op beide manieren op te ruimen.

Een gemiste kans die natuurlijk perfect in ons politieke polderlandschap past. Maar we hebben het er mee te doen, dus bij veel organisaties zal het niet anders worden dan het nu is. De mensen die grondig door de kamer gaan, waarvan ik hoop dat dat er veel zijn, moet dan wel oppassen niet alleen te gaan herorganiseren op vergunningverlening, maar ook op toezicht en handhaving.

Het mooie 'ja, mits' in de Omgevingswet geeft letterlijk aan dat er een voorkeur geldt voor een regime van algemene regels zonder verdere procedurele verplichtingen, zoals meldplicht of vergunningplicht, dus: vergunningvrij en meldingsvrij. Ikzelf ben hier zeker niet tegen. Ik vind ook dat een vergunning uitsluitend aan de orde zou mogen zijn voor gevallen waarin een beoordeling en een belangenafweging moet plaatsvinden voor dat concrete geval en waartegen dan derde belanghebbenden hun bedenkingen kenbaar kunnen maken.

Is er namelijk geen belang af te wegen, dan mag een vergunning niet eens worden geweigerd en als er geen weigeringsgrond is, heeft bezwaar maken ook geen enkele zin. Dus een vergunning is dan feitelijk een zinloos besluit. Maar algemene regels vragen wel naleefcontrole. Als de politie aankondigt vanaf morgen niet meer op snelheid te gaan controleren zal het naleefgedrag, om je aan de maximale snelheid te houden, in rap tempo afnemen.

We moeten de financiering veel meer gaan regelen op basis van werkelijke kosten

Financiën en imago

Gaan we dus onder de Omgevingswet het 'ja, mits' tot uitvoering brengen, maar met vervolgens onvoldoende aandacht en herijking van toezicht en handhaving, dan houd ik mijn hart vast. En toch dreigt dit te gebeuren. Om dit in eerste instantie te voorkomen, zou er gelijktijdig met de Omgevingswet een totaal nieuw financieringsstelsel voor VTH-taken moeten worden ingevoerd.

Het huidige legesstelsel is niet meer van deze tijd, en anderzijds is het nog enorm oneerlijk ook. De aanvrager die alles netjes en compleet indient, wordt gestraft met een hoge factuur voor weinig werk, terwijl een aanvrager die de boel niet voor elkaar heeft met veel meer uren en inspanning wordt geholpen, maar wel hetzelfde betaalt.

Dit nog los van de oneerlijke kruissubsidiëring binnen de leges waarbij de grote projecten de kleintjes betalen.

We moeten de financiering veel meer gaan regelen op basis van werkelijke kosten. Dus uurtje-factuurtje. Wilt u iets in afwijking van onze spelregels, prima, maar dan betaalt u wel de kosten die hiermee gemoeid gaan. Ik denk dat het aantal buitenplanse omgevingsplanactiviteiten Klik hier voor uitleg over dit begrip (opent in popup) daardoor alleen al enorm zal afnemen. Uiteraard vraagt dit dan wel omgevingsplannen met voldoende speelruimte om initiatieven mogelijk te maken. Nu kom ik gemeenten tegen die meer dan 75% van alle aanvragen moeten verlenen in strijd met het bestemmingsplan, omdat ze er niet binnen passen.

Al in 2014 is in opdracht van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht (BWT) Nederland, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) een onderzoek uitgevoerd naar alternatieve financiering van VTH-taken. Dit onderzoek liet duidelijk zien dat er een andere financiering mogelijk en haalbaar is. Helaas is dit onderzoek (omdat het om geld gaat) diep onder in de la gebleven bij BZK. Een vervolg op dit onderzoek zal op verzoek van de Vereniging BWT Nederland wel uitgevoerd worden.

We mogen best wat meer trots zijn op wat we doen.

Het tweede wat er naar mijn mening met de Omgevingswet echt moet gebeuren, is het cultuuronderdeel van toezicht en handhaving. Ik zeg weleens in een cursus: 'Waarom wordt het meest eenvoudige nieuwe plannetje gepresenteerd in de raad met een presentatie, maar een handhavingsactie die mogelijke slachtoffers heeft voorkomen, nooit?' Dat is het grootste probleem. Wij als vakmensen binnen toezicht en handhaving weten ons niet te verkopen.

We mogen best wat trotser zijn op wat we doen. Het stilleggen van een bouw in strijd met de regels doe je niet zomaar. Dat doe je omdat er een onaanvaardbaar risico is ontstaan dat het misgaat. En jouw rol is om te voorkomen dat het echt misgaat. Nu komen we alleen in het nieuws als er iets is ingestort, maar nooit komen we in het nieuws als we hebben voorkomen dat het instort. En nu wil ik niet meteen zeggen dat we daarmee in het landelijke nieuws zouden moeten komen, maar zelfs binnen de eigen gemeenteraad krijgt dit maar zelden tot nooit aandacht.

Belangrijk is dan ook om naast een nieuw of geactualiseerd handhavingsbeleid onder de Omgevingswet ook te werken aan het imago van toezicht en handhaving. We hebben nu de kans en die moeten we met beide handen aanpakken. En als het imago beter is en er meer aandacht voor de meerwaarde van toezicht en handhaving is gecreëerd, dan komt de capaciteit daar ook wel voor vrij. Dat is dus geen klein klusje. Niet even de kamer opruimen met een stofdoekje of natte lap, maar dat is de komende jaren werken aan het creëren van een aantrekkelijke inrichting die gezien mag worden en die uitnodigt.

Hierbij is ook een weer duidelijk aanwezige landelijke inspectie nodig, die conform de oude VROM-inspectie controleert en waar nodig corrigeert op de uitvoering van deze wettelijke taak. Het regelen van rijksregels, maar vervolgens het aan het lokaal bevoegd gezag overlaten hier wel of niet op te acteren, is niet goed. Het interbestuurlijk toezicht heeft hier naar mijn mening in gefaald, en dat is ook letterlijk te zien in de steeds grotere categorie 'lage prioriteit' binnen het gemeentelijke handhavingsbeleid, waarbij het bevoegd gezag eigenlijk zegt: liever niet naar kijken, want anders zou dit zomaar tijd en inspanning kunnen gaan kosten.

Samengevat: er is formatie en kennis binnen toezicht en handhaving nodig die ervoor gaat zorgen dat door een goed naleefgedrag er minder vergunningen nodig zijn. En toezicht en handhaving moet, naast een goede informerende en adviserende rol van de overheid aan de voorkant, de belangrijkste rol krijgen om het doel van de Omgevingswet, 'een optimale fysieke leefomgeving', te kunnen realiseren. Dit is schematisch weergegeven in onderstaand plaatje.

Dit schema laat zien wat de Omgevingswet vraagt: meer inspanning en waarde aan het vooroverleg en tijdens de voorbereiding. Als dan de regels bekend en duidelijk zijn, hoeft er minder focus op de vergunning te worden gelegd. Dan kan er meer vergunningvrij. 'Ja, mits' u zich aan de regels houdt. Maar dit houdt wel in dat er sprake is van voldoende en kwalitatieve inzet op de naleefcontrole tijdens de uitvoering en gebruik. Dit vraagt een verschuiving van de preventieve rol naar een proactieve en repressieve rol van het bevoegd gezag. Dat hier dan ook een andere financiering voor nodig is dan de huidige leges mag duidelijk zijn.

Dit is een essay uit een reeks waarin deskundigen op eigen titel schrijven over toezicht en handhaving in relatie tot de Omgevingswet. Deze reeks essays is de uitkomst van een samenwerking tussen onafhankelijke auteurs en het Veranderteam Omgevingswet Rijk.