Tussen burgers en opportunistische bestuurders

Inleiding

In augustus 2022 stond in NRC Handelsblad een mooi artikel over de omgevingsdienst DCMR Milieudienst Rijnmond. De kop boven het stuk luidde: Bedrijven én burgers worden mondiger, merkt de omgevingsdienst. De belangrijkste strekking van het verhaal was de veranderende verhouding tussen industrie en maatschappij. Deze verandering toont zich door de groeiende ervaringen van de omgevingsdienst met gespecialiseerde advocaten en kritische burgers. Dat de verhouding tussen burgers en bedrijven verandert ervaren we in het bedrijfsleven ook.

Omstreeks 380 voor Christus schreef de filosoof Plato een van zijn meest invloedrijke dialogen, De Staat (Politeia). Plato laat in Politeia zijn personages, waaronder Socrates, discussiëren over een ideale staat.

De relatie tussen burgers, bedrijfsleven en het bestuur lijkt op een drielichamenprobleem

Relatie tussen industrie en maatschappij

In een ideale staat worden de verschillende taken uitgevoerd door die personen die daarvoor de beste kwaliteiten hebben. Dat klinkt als een goed idee. We laten taken uitvoeren door mensen die daarvoor het best gekwalificeerd zijn. Hoog over zien we de laatste tijd nieuwsberichten voorbijkomen die handelen over de relatie tussen industrie en maatschappij. Hier volgt een korte bloemlezing.

Op 19 september 2022 kopt NRC met 'Tata Steel krijgt dwangsom van 100.000 euro voor overtredingen bij kooksfabrieken'. (In kooksfabrieken worden uit kolen kooks gemaakt. Deze kooks zijn nodig voor het maken van ruwijzer, red.). Iets eerder, op 5 september 2022, komt onder andere nieuwswebsite NU.nl met dit bericht: 'RIVM adviseert geen groenten te eten uit eigen moestuin vlakbij chemiebedrijf Chemours in Dordrecht'. En op 15 september 2022 bericht De Stentor over een informatieavond in Deventer over de emissies van de lokale asfaltinstallatie.

Zomaar een greep uit de berichtgeving en dit is waarschijnlijk nog maar het topje van de ijsberg. Deze selectie zegt niets over mijn houding ten opzichte van deze bedrijven en ik heb ook geen oordeel over de juistheid of onjuistheid van het gestelde. Ook zegt het niets over andere grote of minder grote zaken die niet direct het landelijke nieuws halen. Het zijn voorbeelden van gevolgen van een relatie tussen industrie en maatschappij. Het betreft de relatie burgers, bedrijven en bestuurders die samen in een ingewikkeld drielichamenprobleem zijn vervat.

De relatie tussen burgers, bedrijfsleven en bestuur heeft namelijk wel wat weg van een drielichamenprobleem. Een actie van de één lokt een reactie uit van de 2 andere lichamen. Het precaire evenwicht tussen de 3 bepaalt de staat van de fysieke, maar ook van de mentale leefomgeving. Dat evenwicht verandert.

Nederlanders hebben al eeuwen, veelal succesvol, de natuur naar hun hand gezet. We leven, werken en recreëren met elkaar op een beperkte oppervlakte. De ruimte is schaars en daarom dienen we er zuinig mee om te gaan.

'Nederlanders schiepen Nederland' wordt weleens gezegd. Ik denk dat de geschiedenis van landwinning en strijd tegen het water er zeker aan heeft bijgedragen dat wij ons heer en meester voelen in 'ons' land. Daarbij vergeet men dat er al een landschap bestond, voordat wij het naar onze hand zetten en dat de oude geschiedenis nog steeds terug te vinden is in het landschap. 'Echte natuur bestaat niet in Nederland', zeggen ze dan.

Op dezelfde manier vinden we het kennelijk ook lastig om te accepteren dat ook in ons land allerlei zaken gebeuren zonder dat we daar als mens de controle over hebben. Dat er andere soorten zijn die – soms tegen de verdrukking in – hun eigen plan proberen te trekken en een leven proberen te leiden in dit land (Paul van Bodegraven in De levende natuur, jaargang 120, nr. 6. Zie ook: Opnieuw leren samenleven – Radboud Universiteit Nijmegen).

Belangrijke voorbeelden waar controle een rol speelt, zijn bijvoorbeeld de herintroductie van de wolf, maar ook de discussie over grote grazers in de Oostvaardersplassen.

Relatie industrie en burgers

Soortgelijke voorbeelden zien we ook in de relatie tussen industrie en burgers door de verschillende decennia heen. In 1885 protesteerden Muidenaren al tegen de herbouw van de in 1883 ontplofte kruitfabriek. De winsten in de Eerste Wereldoorlog hebben de protesten waarschijnlijk naar de achtergrond gedrongen. Na de liquidatie werd na de Eerste Wereldoorlog de Nederlandse Springstoffenfabriek in 1922 opgericht door, onder andere, de Nederlandse Staat. Sindsdien hadden verschillende explosies meerdere doden en gewonden tot gevolg.

In het verleden investeerden grote bedrijven veel in de goede verhoudingen op de werkvloer, maar ook in een aangenaam woonklimaat voor de werknemers en hun gezinnen. Bedrijven als Philips en Shell stichtten exclusieve bedrijfsvoorzieningen, Hoogovens legde de zorg voor maatschappelijke voorzieningen bij kaders buiten het bedrijf. Een scala van verenigingen en activiteiten herinnert hier nog aan. Roel Berghuis schreef hierover een mooi opiniestuk Hoogovens, een fabriek met grote sociale invloed voor BNNVARA (11 september 2022).

De investeringen leidden tot welvaart en welzijn in de directe omgeving van deze bedrijven. Huisvesting en het verenigingsleven zorgden voor een band met de directe omgeving.

Berghuis schrijft verder dat op het hoogtepunt van de groei van Hoogovens in de jaren 60 en 70 de IJmond de enorme vraag naar huisvesting van medewerkers niet meer alleen kan dragen. De aandacht bij huisvesting van werknemers verschuift naar het noorden van de provincie, met name Alkmaar en Heerhugowaard. Hoogovens drukt een nog nadrukkelijker stempel op de IJmond. De verhouding met de lokale omgeving wordt uitgewerkt in een afgewogen convenant.

En dan verschuift het evenwicht in de jaren 70. Coen Teulings legt in een column in het FD uit hoezeer Nederland een nieuwe toekomstvisie nodig heeft (8 maart 2019). Grootschalige arbeidsconflicten beïnvloeden de verhoudingen tussen werkgever en werknemer.

De arbeidsconflicten van die periode kwamen deels voort uit een situatie vergelijkbaar met de huidige. Door onrust in het Midden-Oosten (Yom Kippur-oorlog) stegen de olieprijzen drastisch. Een prijsstijging die werknemers probeerden te compenseren met looneisen. De hogere lonen werden door werkgevers doorberekend in hun producten, daarmee de inflatie voedend. Klinkt bekend?

In Nederland werd inflatie versterkt door de hoge aardgasbaten die door toenmalig premier Den Uyl werden aangewend voor een ruimhartige WAO-regeling. In de jaren 80 startte wereldwijd een trend met het lostrekken van de sociale verhoudingen, vooral door lonen te verlagen. In de Verenigde Staten en Groot-Brittannië aangewakkerd door respectievelijk Ronald Reagan en Margaret Thatcher.

In Nederland volgden opeenvolgende kabinetten van premier Ruud Lubbers die trend. In de Verenigde Staten en Groot-Brittannië leidde dat tot bittere stakingen zoals de 18 maanden durende mijnstaking in Groot-Brittannië. Uiteindelijk leidde dit tot het verlagen van de uitkeringen, een stijgende werkgelegenheid en een groei van de welvaart.

Mondiale gebeurtenissen en de veranderende verhouding tussen burgers, bedrijven en overheid

Het milieudenken omvat een soortgelijke ontwikkeling. De vogelvlucht van de industriële ontwikkeling begint met de ongebreidelde drang naar welvaart en werkgelegenheid. Werknemers zagen en pakten de gelegenheid om welvaart te laten groeien. Dat dit ten koste ging van gezondheid en welzijn was onbekend en onbemind.

Het mondiale evenwicht tussen burgers, bedrijven en overheden verschoof door toedoen van onder meer bekende rampen als de Sevesoramp in 1976 en Bhopal in 1984. De vele sluimerende rampen als zure regen en ozonafbraak droegen hiertoe ook bij. Publicaties als Silent Spring (Rachel Carson, 1962) en later Our Common Future (1987) deden het evenwicht eveneens kantelen.

Dat er goede zaken uit rampen naar voren zijn gekomen blijkt uit het wereldwijde verbod op chloorfluorkoolwaterstoffen (cfk's) (1987) en de Sevesorichtlijn (1982). Er zijn ook minder goede ervaringen. Zo is de Bhopalramp tot op heden weinig voortvarend aangepakt en naast het berechten van schuldigen resteert hier nog steeds een chemische verontreinigingsbom.

Ik hoor u nu denken. Wat hebben deze mondiale ontwikkelingen nu te maken met mijn bedrijf of de hinder die ik hiervan als burger ondervindt? Misschien wel niets, misschien wel alles. Gebeurtenissen met mondiale impact, of dit nu voortkomt uit rampen of uit wetenschappelijke activistische publicaties, zorgen voor een verandering of een les die is geleerd.

Grootschalige misstanden veroorzaken een vliegwieleffect. Of het nu gaat om Bhopal, Seveso, de AZF-fabriek in Toulouse, de vuurwerkramp in Enschede, de brand in Volendam, zure regen, hete zomers of overstromingen, ze zorgen of hebben gezorgd voor veranderingen in het denken over milieu en over gezondheid. Deze ontwikkelingen hebben regulering en het politieke denken een richting op gestuurd.

Media, publieke en politieke opinie

De grote beschikbaarheid van informatie is door mondige mensen gebruikt om misstanden, vervuilingen en verontreinigingen aan de kaak te stellen. We zien dit ook steeds vaker terugkomen als onderwerp in de media.

Zo maakten verschillende media in 2020 melding van het storten van granuliet in een natuurplas, deed het programma Pointer melding van het gebruik van vervuild puingranulaat als wandelpadmateriaal in bossen door Staatsbosbeheer, volgen de ontwikkelingen bij Tata Steel zich om de haverklap op en ligt asfaltproductie onder het vergrootglas.

Ik zie hier een ontwikkeling in de publieke en politieke opinie. Schone lucht, bodem, geluidhinder zijn aspecten die, in het kader van volksgezondheid, steeds meer op de voorgrond treden. Het zijn aspecten die ons welzijn direct raken. Deze trend volgt de wereldwijde trend naar duurzaamheid, die wordt vertaald in concrete lokale vraagstukken. Dat geeft natuurlijk het containerbegrip duurzaamheid handen en voeten en maakt ook duidelijk dat er ook in onze overontwikkelde maatschappij nog wat te verbeteren is.

Willekeur en onredelijkheid vertalen zich niet in vertrouwen in de overheid

In eerste instantie worden veel verbeteringen verwacht uit toezicht en handhaving. Op basis van de conclusies van de Adviescommissie vergunningverlening, toezicht en handhaving (commissie-Van Aartsen) in 2021 lijkt dit niet direct haalbaar. De adviescommissie concludeert, onder andere, dat de uitgangspunten van de voorganger van de commissie-Van Aartsen, namelijk de commissie-Mans, niet goed zijn uitgevoerd. Daarmee functioneert het stelsel voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) op dit moment niet. Zowel de commissie-Mans als de commissie-Van Aartsen ziet grote en vaak ongerechtvaardigde verschillen in de aanpak van de handhaving en in de behandeling van burgers en bedrijven.

Willekeur en onredelijkheid

Wat doet dit dan met bedrijven? Bedrijven zien bijvoorbeeld dat de hijgerigheid die gewoongoed is geworden in de landelijke politiek, nu ook landt in de lokale bestuurscultuur. Het ontbreken van valide gegevens over de staat van de leefomgeving, het handelen van bedrijven, en daarmee van een handhavingsstrategie, zien bedrijven terugkomen in de vorm van ogenschijnlijke willekeur en onredelijke, bijna ;politieke sanctionering bij overtredingen.

Willekeur en onredelijkheid vertalen zich niet in vertrouwen in de overheid. Bedrijven publiekelijk aan de schandpaal nagelen zorgt ook niet voor meer vertrouwen. Naming-and-shaming wordt vaak eenzijdig, ongecontroleerd en ongebreideld gehanteerd door het journaille. Uiteraard hebben journalisten een taak om misstanden naar buiten te brengen. Helaas geschiedt dit lang niet altijd volledig en met een evenwichtige afweging van feiten. De werkelijkheid ligt vaak genuanceerd.

Die nuance is vaak terug te vinden in het verleden. Het drielichamenprobleem neigde in het verleden vaak naar werkgelegenheid en welvaart voor mens en omgeving. Tegenwoordig nemen onderwerpen als milieu, gezondheid en welzijn van mens en omgeving een prominentere plaats in. Die ontwikkeling is geleidelijk verlopen maar wordt alleen niet altijd als geleidelijk ervaren.

In het bedrijfsleven zijn we nogal eens verrast door een heftige, emotionele reactie. En we zijn daar niet de enige in. Ook lokale bestuurders laten zich wel eens verrassen door de mening van burgers en omwonenden. Interessant hierin is de podcast van Sander Heijne (De Ommezwaai) die sinds 31 oktober vorig jaar te beluisteren is op NPO Radio 1. Heijne onderzoekt in zijn podcast waarom bestuurders uiteindelijk een ommezwaai in hun gedrag maken. Dit heeft enigszins te maken met de veelheid aan rationele argumenten, maar uiteindelijk heeft dit veel te maken met de eigen sociale kring. Daarvoor zijn argumenten te bedenken.

Een nieuw en ander evenwicht

Daar staat tegenover dat zowel Mans als Van Aartsen een verleden heeft als burgemeester en er toch nog de nodige gemeenten zijn die hun VTH niet op orde hebben. Voormalig minister Ed Nijpels bekleedt prominente functies bij het Energieakkoord (als lid van de SER) en in het Voortgangsoverleg Klimaatakkoord. We zien ook in de Kamer slechts mondjesmaat beweging. Toch komen we in beweging, mondjesmaat, maar op meerdere plekken tegelijkertijd.

In The Ministry for the Future van Kim Stanley Robertson staat: 'And just as it had been during that period of enormous unrest and revolutionary upheaval, no one could explain why it was happening in so many different places at the same time. Coincidence? Conspiracy? World spirit, Zeitgeist in action? Who knew? All they know for sure was that it was happening, things were falling apart' (The Ministry for the Future, hoofdstuk 75).

Belangrijk voor de toekomst is dat de hijgerigheid minder de agenda van VTH gaat bepalen. Aan de voorzijde dienen herkenbare en eenduidige regels te worden vastgesteld. En aan de achterzijde dient ook de naleving hiervan gecontroleerd te worden. Naast sanctioneren kent het bestuursrecht nog wel een aantal instrumenten die, zowel door het bestuur als door het bedrijf, ingezet kunnen worden.

In een ideale staat worden de verschillende taken uitgevoerd door die personen die daarvoor de beste kwaliteiten hebben. Dat klinkt als een goed idee. We laten taken uitvoeren door mensen die daarvoor de beste kwaliteiten hebben. Een ideale samenleving ontstaat en bestaat uit de interactie tussen bedrijven, burgers en overheid rond en met de fysieke leefomgeving. De ideeën over de ideale staat zijn in de loop der decennia stevig veranderd. Om de ideale staat dan ook te bereiken moeten ook de personen, de ideeën en het handelen mee veranderen, zodat de meest kundige personen nog steeds op de juiste plek blijven of komen.

Of, zoals te lezen is in het boek The Ministry for the Future (hoofdstuk 77): 'Everyone knows but no one can tell me. No one knows me even though everyone has heard my name. Everyone talking together makes something that seems like me but is not me. Everyone doing things in the world makes me. I am blood in the streets, the catastrophe you can never forget. I am the tide running under the world that no one sees or feels. I happen in the present but am told only in the future, and then they think they speak of the past, but really they are always speaking about the present. I do not exist and yet I am everything. You know what I am. I am History. Now make me good.'

Er is geen harde oplossing voor het drielichamenprobleem. Een nieuw en ander evenwicht tussen burgers, bedrijven en overheid ligt wel binnen bereik. Een evenwicht dat beter past in de huidige tijd en dat zorgt voor de juiste persoon op de juiste plek.

Dit is een essay uit een reeks waarin deskundigen op eigen titel schrijven over toezicht en handhaving in relatie tot de Omgevingswet. Deze reeks essays is de uitkomst van een samenwerking tussen onafhankelijke auteurs en het Veranderteam Omgevingswet Rijk.