Over leges en de Omgevingswet – Diepte-interview met Jan-Willem de Joode

1. Verandert er veel rondom leges? Die worden nu ook geheven immers?

Leges worden nu ook geheven, maar de Omgevingswet kan toch wel worden aangemerkt als een systeemwijziging. Als de wetgeving over (omgevings)vergunningen verandert, heeft dit gevolgen voor de legesverordening. En aangezien de Omgevingswet en bijbehorende AMvB's en invoeringswetgeving omvangrijk is, is het een hele puzzel om een goed beeld te krijgen van de vergunningplichtige activiteiten waarvoor leges geheven kunnen worden.

Wet kwaliteitsborging

Bij de bouwactiviteiten verandert er veel. Tegelijkertijd met de Omgevingswet treedt de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) in werking. Voor bouwwerken die vallen onder (vooralsnog) gevolgklasse 1 geldt straks dat de bouwtechnische toets door een private kwaliteitsborger wordt gedaan, met meldingen aan de gemeente.

De gemeente heeft daar dus nog wel een taak die kosten oproept, maar kan die niet via leges verhalen. In die gevallen rest voor gemeenten nog de ruimtelijke toets, waarvoor ook een omgevingsvergunning nodig is op grond van de bruidsschat. Totdat gemeenten een eigen regeling in het omgevingsplan hebben opgenomen, met als mogelijkheid dat zij algemene regels stellen met eventueel meldplicht, dat dan weer tot gevolg heeft dat geen leges kunnen worden geheven.

Meldingsplicht

Ook worden meer activiteiten meldingsplichtig of vergunningvrij, waardoor legesderving optreedt. Het is best wel merkwaardig te noemen dat de gemeente geen leges kan heffen voor het in behandeling nemen van een melding, nu daarop nog wel een toetsing moet plaatsvinden.

Legesheffing voor meldingen is niet mogelijk, omdat het in behandeling nemen van meldingen niet als dienstverlening wordt beschouwd. Dit is een erfenis van het preventief toezicht op belastingverordeningen. Eind jaren ’80 van de vorige eeuw werd door de Kroon geen goedkeuring gegeven aan legesverordeningen waarin een tarief voor het in behandeling nemen van meldingen op grond van de toenmalige Hinderwet was opgenomen.

Het verwerken van de melding was een administratief gebeuren, die geen invloed had op de voorgenomen activiteit van de melder. Het karakter van de melding is in veel gevallen inmiddels anders geworden, bijvoorbeeld bij planregels betreffende de leefomgeving, waarbij een beoordeling vooraf mogelijk is.

Toch is het niet kunnen heffen van leges voor meldingen nog steeds wat de wetgever uitdraagt, zoals bij de Omgevingswet. Inmiddels heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat het niet verenigbaar is met het karakter van het instrument van een meldingsplicht om de toelaatbaarheid van de activiteit afhankelijk te stellen van beoordelingsregels.

Inherent aan een melding is volgens haar dat er geen nader afwegingsmoment volgt (ABRvS 18-08-2021, ECLI:NL:RVS:2021:1845). De wetgever zou dus duidelijker moeten zijn over het rechtskarakter van de melding. In het stelsel Omgevingswet zijn meldingen een tussencategorie tussen enerzijds geen procedurele verplichtingen of alleen een informatieplicht en anderzijds een vergunningplicht. Alleen de minister van EZK kan voor een melding leges heffen (artikel 14.2 lid 4 Omgevingsregeling). En zelfs voor de beoordeling van gegevens/bescheiden in het kader van een informatieplicht!

Milieuleges

Wat op het gebied van de leges ook wijzigt, is de mogelijkheid tot heffing van ‘milieuleges’ (voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit). Dat is nieuw voor gemeenten (in 1998 werden de milieuleges afgeschaft). En wat daarbij ook nieuw is, is de omschakeling van vergunningplichtige inrichting naar vergunningplichtige milieubelastende activiteit. Gemeenten moeten daarbij in goed overleg met de omgevingsdiensten komen tot een kostenonderbouwing op basis waarvan ze kan komen tot een tariefstelling.

2. Jullie hebben 1,5 jaar lang gepraat en geoefend, dat is best lang; was er zoveel om uit te zoeken?

Over de onderlinge verrekening van kosten tussen bestuursorganen bij meervoudige aanvragen om een omgevingsvergunning is inderdaad lang gepraat. In de Omgevingsregeling is alleen een regeling opgenomen voor de rijkspartijen, waarbij ze leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag om instemming aan het bevoegd gezag in rekening brengen.

Vraag daarbij was voor ons of legesheffing van een bestuursorgaan voor instemming wel mogelijk is, gelet op een uitspraak van de Hoge Raad uit de jaren ’80 van de vorige eeuw over de toenmalige verklaringen van geen bezwaar. Dat neemt niet weg dat wel kostenverrekening mogelijk is en dat die in rekening gebrachte kosten voor het bevoegd gezag lasten ter zake van de aanvraag om een omgevingsvergunning zijn. Het moest dus een regeling worden die voor alle overheden geldt, dus regeling in de Omgevingswet zelf. Het heeft even geduurd voordat we een goede juridische grondslag hadden geformuleerd voor die kostenverrekening. Er was ook geen geschikt wetsvoorstel om bij aan te haken.

3. Waar maken gemeenten zich het meeste druk over bij leges?

Het formuleren van goede tariefbepalingen is lastig. Weliswaar is er een VNG-model verordening leges, maar gemeenten moeten wel nagaan of en waar vergunningplichten in de eigen gemeentelijke regelingen zijn neergelegd. Het ramen van opbrengsten en lasten is een enorme opgave. De knip die plaatsvindt bij de bouwactiviteiten (bouwtechnisch deel en ruimtelijk deel) en de ‘milieuleges’ maken het niet eenvoudiger.

4. Wat vind jij het leukste aan je werk rondom leges?

Het leuke, maar tegelijk ook lastige bij de legesverordening is de veelheid aan onderwerpen die daarin geregeld worden. Je hebt te maken met veel wet- en regelgeving, zoals: Paspoortwet, Wegenverkeerswet 1994, Telecommunicatiewet, Wet op de kansspelen, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en Omgevingswet, Alcoholwet, Winkeltijdenwet, Leegstandwet, Huisvestingswet 2014, Wet open overheid, Wet hergebruik overheidsinformatie, Europese Dienstenrichtlijn en Telecomcode.

Zie ook: Handreiking kostenvergoeding voor besluit over instemming bij omgevingsvergunning