Handreiking helpt provincies bij opstellen van omgevingsverordening

Verplichte en facultatieve ingrediënten

Bij de Omgevingswet geldt het beginsel ‘decentraal tenzij’, waardoor in veel gevallen gemeenten of waterschappen eerst aan zet zijn. De provincie regelt alleen de onderwerpen die van provinciaal belang zijn. Er is een aantal verplichte ‘ingrediënten’ opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), zoals bescherming van werelderfgoed en het natuurnetwerk Nederland, waaronder Natura 2000. Daarnaast zijn er onderwerpen die een provincie kán vastleggen in de omgevingsverordening, zoals aanvullende vergunningplichten over milieubelastende activiteiten.

Omgevingsverordeningen moeten op 1 januari 2021 klaar zijn

Het is, kortom, een behoorlijke puzzel voor provincies om de omgevingsverordening op te stellen. Daar komt nog bij dat provincies, anders dan bijvoorbeeld gemeenten en waterschappen, geen ‘overgangsrecht’ hebben. Dat betekent dat de omgevingsverordeningen klaar moeten zijn wanneer de Omgevingswet op 1 januari 2021 in werking treedt. En dat lukt alleen als provincies hun ontwerpomgevingsverordening tijdig door Gedeputeerde Staten laten vaststellen en ter inzage hebben gelegd. Om provincies te helpen met deze opgave, heeft het IPO onder leiding van projectleider Tyora van der Meulen een Handreiking Omgevingsverordening (pdf, 1.2 MB) opgesteld.

Van der Meulen: 'We zijn ongeveer vier jaar geleden begonnen. Toen duidelijk werd wanneer de Omgevingswet zou worden ingevoerd en wat dat voor provincies betekent, is er eerst gesproken over een modelverordening. Maar we waren het er al snel over eens dat dat niet is wat we willen. Elke provincie moet immers zelf bepalen welke en welk type regels zij in de verordening opneemt. Elke provincie heeft immers haar eigen sturingsfilosofie. En dus besloten we een handreiking te maken waarin we de waaier van verplichtingen en mogelijkheden in beeld brengen. Zowel in juridisch als digitaal opzicht en voorzien van concrete voorbeelden.'

Vanuit zes provincies sloten juristen en informatiespecialisten zich aan bij een IPO-werkgroep die zich in maandelijkse bijeenkomsten verder boog over de vraag ‘wat willen we en hoe geven we het vorm’. Van der Meulen: 'Daarbij wilde ik zowel de juridische als de digitale eisen, bijv. rondom mutaties en annotaties meenemen. Gelukkig werd die expertise ook door de provincies ingebracht.' Een periode van intensieve overleggen volgde. Wat moet de structuur worden? Maken we een digitaal document of een gedrukte versie? Wat doen we niet, en wat juist wel? Vragen waarover veel is gediscussieerd.

In maart 2017 zag de eerste versie van de Handreiking Omgevingsverordening het levenslicht, zowel in papieren als digitale vorm. 'Deze hebben we geïntroduceerd tijdens een themabijeenkomst over de omgevingsverordening, met diverse workshops en een plenaire presentatie. Vertegenwoordigers van ministerie, gemeenten en waterschappen waren ook aanwezig. De handreiking is aangeboden aan onze opdrachtgever, de kring van provinciesecretarissen.'

Handreiking is levend document

Maar de handreiking is een levend document; immers niet alle regelingen en standaarden die in de Omgevingsverordening aan bod komen, zijn of waren al definitief. 'Er vonden daarna onder andere wijzigingen plaats als gevolg van het invoeringsspoor en de Aanvullingssporen bij de Omgevingswet. In december 2018 hebben we een tweede versie van de Handreiking gepresenteerd, op basis van de nieuwe wet- en regelgeving en inzichten in relatie tot de STOP/TPOD.' De lancering van de nieuwe handreiking ging ook ditmaal gepaard met een themasessie over de omgevingsverordening met workshops over de juridische en digitale aspecten. Ook werd er een quiz over de omgevingsverordening georganiseerd. 'Je kon de vragen met je telefoon beantwoorden. De quiz werd erg gewaardeerd. Een leuk, interactief intermezzo.'

De wet- en regelgeving van de stelselherziening van het omgevingsrecht is in 2019 nog volop in ontwikkeling, waardoor een actualisatie van de handreiking noodzakelijk is. Ditmaal hebben we besloten de derde versie als website uit te brengen. Daardoor ben je genoodzaakt na te denken over de opvraagbaarheid van alle informatie in de handreiking. Een boekje is iets anders dan een goed raadpleegbare website. Op juridisch gebied valt het aantal aanpassingen mee ten opzichte van de 2.0-versie. Wat wel nieuw is, zijn de STOP/TPOD-standaarden zoals die in oktober 2019 zijn vastgesteld en de modelleringsrichtlijnen die provincies hebben opgesteld. Dit zijn afspraken over keuzes voor het gebruik van de standaarden, op provinciaal niveau.

Goed samenspel tussen provincies cruciaal

Van der Meulen verwacht dat de 3.0-versie lang meegaat omdat de wetgeving voor de omgevingsverordening inmiddels behoorlijk stabiel is. 'Er zijn nog wel aspecten uit de Invoeringswet, de Bekendmakingswet en eventueel de Aanvullingssporen die moeten worden toegevoegd of geactualiseerd.' Afstemmen, blijkt het sleutelwoord in het proces. 'We delen veel met elkaar, leren van elkaar en houden elkaar op de hoogte. Er is een goed samenspel tussen de provincies. Alle provincies hebben meegedacht en denken mee over de actualisatie van de handreiking. Elk consultatieconcept wordt aan de IPO-adviesgroep Omgevingswet en het IPO-projectleidersoverleg Omgevingsverordening voorgelegd. De digitale onderdelen worden bovendien afgestemd met het Provinciaal Overleg Digitalisering Omgevingswet (PRODO).'

Belangrijk is ook dat die afstemming en consultatie zich niet beperken tot de provincies. 'Bij beide versies hebben we de concepten ook voorgelegd aan de Unie van Waterschappen, de VNG en het ministerie van BZK. Voor hen is de omgevingsverordening namelijk ook een belangrijk instrument waar zij straks deels afhankelijk van zijn, bijvoorbeeld bij het opstellen van hun waterschapsverordening of omgevingsplan.' Ook liet het IPO de concepten juridisch toetsen door specialisten van advocatenkantoren.

Streven naar een interactief mengpaneel

En ondertussen is versie 3.0, als website, dus in voorbereiding. 'Ik voer nu gesprekken met de webbouwer en het ontwerpbureau. De website biedt meer mogelijkheden voor het presenteren van de informatie. Nu mis ik nog dat ik in één oogopslag kan zien op welke omgevingsfactoren provincies een bevoegdheid hebben. En ik wil graag inzichtelijk maken bij welke omgevingsfactoren we strenger mogen zijn dan de wet, en bij welke juist soepeler. Daarvoor bestaat een ‘mengpaneel’ maar voorlopig alleen nog in een papieren, statische versie. Hoe mooi zou het zijn als we daar op de website een écht interactief paneel van kunnen maken!'

De online Handreiking 3.0 is hopelijk in het tweede kwartaal van 2020 voltooid. 'Misschien lukt het al in het eerste kwartaal', haast Van der Meulen zich te zeggen. Januari 2021 komt immers dichterbij en de omgevingsverordeningen zijn al in voorbereiding. De handreiking biedt provincies een welkom en waardevol instrument. En daar profiteren uiteindelijk ook andere partijen, zoals waterschappen en gemeenten van.