Integraal Ruimtelijk Programma Durgerdam herstelde vertrouwen in overheid

Met hulp van onafhankelijk participatieleider Tom den Boer, wist Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (HHNK) samen met de provincie Noord-Holland en de gemeente Amsterdam een participatietraject op te zetten. Het resultaat: een Integraal Ruimtelijk Programma voor Durgerdam, dat met en dankzij de bewoners van het dorp tot stand is gekomen. Tom den Boer en Linda van Oostrum van HHNK vertellen over het proces tussen 2017 en 2019.

Weerstand bewoners door informatieachterstand

Bestuurders van provincie, gemeente en het hoogheemraadschap lieten vervolgens in drie maanden uitzoeken of het oorspronkelijke participatietraject alle betrokken omwonenden weer aan boord kon krijgen voor de gekozen oplossingsrichtingen. Al snel bleek het wenselijk om een nieuw traject te starten. Van Oostrum: 'We kwamen tot de conclusie dat er meer tijd nodig was om het ontstane wantrouwen weg te nemen en écht samen tot oplossingen met een breed draagvlak te komen. We trokken daar een jaar voor uit.' Dat jaar werd anderhalf jaar. 'Maar we hebben nu wel een prachtig Integraal Ruimtelijk Programma (IRP) dat veel meer omvat dan de dijkversterking, dus het was zeker de moeite waard!'

Dat het IRP er is gekomen, is voor een groot deel te danken aan de inzet van de bewoners. Tom den Boer hielp hen het vertrouwen in het participatieproces én in de verantwoordelijke overheden te hervinden. 'Ik werd gevraagd om te verkennen of we het proces in drie maanden konden herstellen. Al snel bleek er een hardnekkig verschil van inzicht over het voorkeursalternatief voor de dijkversterking te bestaan. Bovendien bleek uit gesprekken met de bewoners dat hun zorgen en vragen veel breder waren. Het ging ook over het beschermde dorpsgezicht, over de monumentale dijk, lekkende gasleidingen enzovoorts', vertelt Den Boer.

Geen ‘one size fits all’

'Het is goed om te weten, dat het hier om een dijk gaat waaraan 70 huizen met een monumentale status staan. Het is een bijzonder stukje Nederland en daarvoor werkt een ‘one-size-fits-all’-oplossing niet. Daarnaast was het lastig dat een deel van het dorp later bij het project werd aangehaakt. Al snel werd daarom duidelijk: er moet een nieuw plan komen waarin heel Durgerdam zich herkent. Niet alleen de bewoners, maar ook andere belanghebbenden, zoals de drie watersportverenigingen, de cultuur-historische vereniging en andere organisaties', aldus Den Boer.

'Bestuurders kozen voor een jaar extra voor het participatieproces. Bij een korter proces zou de participatie te veel onder druk komen. Bestuurders wilden tot resultaat komen mét draagvlak van bewoners', verklaart Den Boer. 'Dat we er een Integraal Ruimtelijk Programma van wilden maken, vergrootte het draagvlak bij de inwoners', vult Van Oostrum aan. 'We keken immers niet alleen meer naar het technische vraagstuk van de dijkversterking, maar namen ook de andere omgevingswensen van de omwonenden mee.' Dat vereiste wel een nauwe samenwerking tussen hoogheemraadschap, provincie en gemeente. 'De dijkversterking is weliswaar een verantwoordelijkheid van het hoogheemraadschap, maar andere onderdelen van het IRP vallen onder de verantwoordelijkheid van provincie of gemeente.' Bovendien was het ook in het belang van de andere overheden om het vertrouwen van de bewoners te herstellen.

Bestuurlijk lef bleek van doorslaggevende betekenis

Van Oostrum: 'Uiteindelijk vergde deze ambitieuze aanpak vooral ook lef van bestuurders. En dat zowel het bestuur van de provincie als van de gemeente en het hoogheemraadschap zich hier achter schaarden, is van doorslaggevende betekenis geweest', meent Van Oostrum. Ook hier hielp de integrale aanpak. 'Er waren wel zorgen over verschillen in cultuur en rollen, maar omdat het programma de belangen van alle partijen diende, was de bereidheid tot samenwerking groot.'

Om die samenwerking tot stand te brengen, was open communicatie cruciaal. 'Zowel tussen stakeholders binnen de overheid als daarbuiten', aldus Den Boer. Dat geldt ook op het persoonlijke niveau. Van Oostrum: 'Ik kende Tom natuurlijk ook niet toen we dit gingen opstarten en we hebben heel veel en open gesproken over de opgaven. Dat geeft toch vertrouwen.' Den Boer: 'Ik organiseerde het ambtelijke deel en informeerde Linda. Zij zorgde dat ook het vertrouwen bij de bestuurders toenam.'

Den Boer: 'We hebben zorgvuldig bekeken welke elementen we moesten inregelen. Wat doen we integraal en wat laten we erbuiten? En heel belangrijk: hoe werken we qua regie, proces en functioneren samen, als ware het één organisatie?' Dit leidde medio 2017 tot een goedgekeurde aanpak voor het Integrale Ruimtelijke Programma.

Goed contact is een optelsom van kleine dingen

Van Oostrum: 'Maar daar zijn heel wat kopjes koffie overheen gegaan, vooral voor Tom. Het ‘fingerspitzengefühl’ is hier heel belangrijk. Tom heeft de stemming heel goed moeten aanvoelen en daar waren veel gesprekken aan de keukentafel voor nodig.' Den Boer: 'Uiteindelijk hadden we goed contact met de dorpsraad. Maar dat lukt alleen door écht goed naar mensen te luisteren. Dat goede contact moet je verdienen. Het is een optelsom van kleine dingen die tot een kritieke massa van vertrouwen leidt.'

Een goed voorbeeld van dat vertrouwen bouwen, was dat Van Oostrum in een openbare vergadering aandacht vroeg voor de gevoelens onder de bevolking en daarbij niet het belang van het HHNK voorop stelde. 'Achteraf bleken er bewoners op de publieke tribune gezeten te hebben, die door die vergadering wisten dat het algemeen belang echt voorop stond', aldus Van Oostrum.

Het participatieplan kende drie sporen: één spoor over de technische inhoud van de opgaven. Eén over transparante besluitvorming en één waar de nadruk op het ontwerp en de inpassing van de oplossing lag. 'Dat waren heel verschillende sporen. Bij het technische spoor nodigden we ook externe specialisten uit, om het vertrouwen in een objectief proces te herstellen. Zo lieten we het KNMI en Deltares een herberekening van de golfopbouw maken.'

Representatieve ParticipatieGroep bewaakt proces

Belangrijke voorwaarde voor participatie was dat bewoners zich wel committeerden en zich bleven inzetten. Daarnaast werd de ParticipatieGroep ingericht, die toezicht hield op het proces. Den Boer: 'Deze groep was ook echt representatief, met een vertegenwoordiging van alle belanghebbenden. De deelnemers keken kritisch naar de werksporen, naar dwarsverbanden en timing. Die kritische blik heeft het resultaat ook écht verbeterd.'

Tot slot benadrukt Den Boer het belang om als provincie, gemeente en hoogheemraadschap als één overheid op te treden en één communicatielijn te gebruiken. 'Dat is ook heel erg in de geest van de Omgevingswet. We hanteerden daarom één loket, één website waarop alle informatie over Durgerdam vanuit de verschillende overheden te vinden is. En we zorgden dat alle vragen binnen drie dagen centraal beantwoord werden. Daarnaast heb ik mijn telefoonnummer op de website gezet en was ik dag en nacht voor iedereen bereikbaar. Daar werd heus niet massaal gebruik van gemaakt, maar mensen waarderen die aanspreekbaarheid.'

Is Den Boer niet bang voor ‘participatiemoeheid’ bij burgers, na invoering van de Omgevingswet? 'Mensen willen echt meer betrokken worden. En dat is ook goed. Die geest gaat echt niet terug in de fles. En participatie helpt overheden ook om ‘mono-projecten’ te vervangen door een integrale aanpak. Dat is niet makkelijk, want nu is de eerste reflex van een projectleider juist: afbakenen. Ik denk dat elk participatietraject gebaat is bij een Integraal Ruimtelijk Programma. Om te voorkomen dat een participatietraject in de overgang van verkenning en planvorming naar realisatie als een nachtkaars uitdooft, moet je iets concreets opleveren. En dat is bij Durgerdam het IRP geworden. Het biedt voor betrokkenen een anker, waaraan je vervolgstappen kunt toetsen.'

Verder lezen

Lees meer over het instrument programma.