Omgevingsvisie, het instrument om opgaven op te pakken

Integraal werken biedt kansen voor een betere leefomgeving

In de omgevingsvisie leggen gemeenten hun ambities en beleidsdoelen voor de fysieke leefomgeving voor de lange termijn vast. Een omgevingsvisie gaat onder andere in op de samenhang tussen ruimte, water, milieu, natuur, landschap, verkeer en vervoer, infrastructuur en cultureel erfgoed. Zo'n integrale manier van werken met een focus op opgaven is niet eenvoudig. Maar deze biedt wel veel kansen voor een betere leefomgeving. Dit blijkt uit 5 webinars die het programma Aan de slag met de Omgevingswet samen met Royal HaskoningDHV organiseerde. In die webinars bespraken beleidsmakers, deskundigen en wetenschappers deze vragen aan de hand van 4 thema’s die een plek horen te krijgen in de omgevingsvisie: energietransitie, klimaatadaptatie, gezondheid, woningbouw. Het voordeel van het gebruik van een milieueffectrapportage (mer) is in een apart webinar behandeld. De uitkomsten en inzichten van de webinars zetten we in dit artikel op een rij.

Erkenning van complexiteit

Integraal werken is vooral zo moeilijk, omdat we vaak nog denken en werken vanuit onze eigen vakgebieden en onderwerpen. Dit blijkt ook in nieuwe opgaven, zoals de energietransitie. Deze opgave wordt vaak vanuit verschillende afzonderlijke vakgebieden opgepakt, maar roept om integrale inbedding in beleid en (ruimtelijke) keuzes.

In de webinars kwamen gemeenten aan het woord die de regionale energiestrategie (RES) hebben uitgewerkt in hun lokale omgevingsvisie. In al deze gemeenten was het een uitdaging om de RES te vertalen naar concrete maatregelen, zoals windmolens. Vooral windmolens op het land roepen veel weerstand op. Maar juist elektriciteit opwekken uit grootschalige zonne- en windenergie op het land (in 2030 35 miljard kWh oftewel 35 TWh) is als taakstelling vanuit het Klimaatakkoord opgelegd aan de 30 RES-regio's. Het was voor gemeenten niet gemakkelijk om een balans te vinden tussen voldoen aan de gevraagde terawattuur (TWh) via wind- en zonne-energie en de weerstand tegen dit energiebeleid. Het kan het proces om tot een omgevingsvisie te komen, vertragen.

In de webinars bleek dat juist het denken vanuit de complexiteit van de opgaven nieuwe inzichten en aanpakken opleverden. Want dan wordt inzichtelijk waar opgaven samenkomen en waar ze elkaar kunnen versterken of juist in de weg staan.

De gemeente Meierijstad is er goed in geslaagd om energie integraal in haar omgevingsvisie te verwerken. De gemeente gebruikt daarvoor gebiedstypologieën. Per deelgebied is uitgetekend hoe de energietransitie en andere urgente opgaven in zo'n gebiedstype opgenomen zijn. Zo wordt een goede inpassing van de energietransitie opgepakt bij ruimtelijke ontwikkelingen verbonden aan andere opgaven binnen een bepaald gebied. Op deze manier wordt voorkomen dat maatregelen voor energietransitie terechtkomen in de ‘restruimtes’ van het landschap.

Verschuiving van sectoraal naar integraal

Door opgaven breder te bekijken komen traditionele sectoren bij elkaar. Zo is bijvoorbeeld gezondheid in onze leefomgeving niet alleen een opgave voor de ruimtelijke ordening. Ook in het sociaal domein is dit thema een belangrijk onderwerp. Betrek daarom bij het opstellen van de omgevingsvisie voor de fysieke leefomgeving ook experts uit het sociaal domein. Ook een thema als energietransitie overstijgt meerdere sectoren. Hier gaan experts op het gebied van duurzaamheid in gesprek met deskundigen op het terrein van ruimtelijke ordening.

Dat betekent dat de voorbereiding van een visie niet bij 1 afdeling ligt, maar bij een integraal team, dat afdelingen verbindt. De opzet met dergelijke teams kwam bij veel gemeenten in de webinars terug. De gemeenten gaven aan dat het heel belangrijk is om hier ook voldoende tijd voor te nemen.

Vanaf het begin met anderen

Overheden kunnen het niet alleen. Alle stakeholders, zoals ondernemers, natuurverenigingen, dorpsraden, netwerkbeheerders, veiligheidsregio's en GGD'en, leveren een bijdrage aan een goede omgevingskwaliteit. Dat is op zich niet nieuw, maar het wordt steeds duidelijker. Werken in een complexe setting vraagt om vroegtijdige betrokkenheid van alle stakeholders. Door uit te gaan van een opgave wordt duidelijk welke stakeholders relevant zijn.

Zo leidde in de gemeente Nijmegen een vroegtijdige samenwerking met het Rijk ertoe dat er sneller en meer betaalbare huur- en koopwoningen gebouwd konden worden. Een ander voorbeeld is de vroegtijdige betrokkenheid van de GGD bij onderwerpen over de gezondheid, zoals Groningen en Maastricht hebben gedaan. Die betrokkenheid uitte zich niet alleen in het geven van input voor de omgevingsvisie, maar ook in het mobiliseren van hun netwerk voor participatie.

Helder afwegen en keuzes maken

Een van de webinars ging over de rol van milieueffectrapportage (mer). Bij omgevingsvisies wordt vaak een OER (Omgevingseffect Rapportage) gebruikt om breder de effecten van de visie te toetsen. In een OER worden naast milieuthema’s ook thema’s zoals gezondheid en veiligheid meegenomen.

Een OER of een MER kan het proces enorm helpen. Door het mer-proces met effectenonderzoek via alternatievenstudies vanaf het begin te koppelen aan de vorming van de visie, komen keuzen vroegtijdig in beeld. En het geeft zicht op welke opgaven u nog moet uitwerken. Bijvoorbeeld welke groenambities vragen om regels in het omgevingsplan.

De MER (OER) brengt in beeld wat je nu nog niet weet", zegt Wouter de Boer, die ervaring opdeed met de omgevingsvisie en de milieueffectrapportage bij de gemeenten Katwijk en Drimmelen. 'Het instrument helpt om van ambities naar keuzes en doelstellingen te komen. En een OER zorgt ervoor dat de omgevingsvisie concreter en realistischer wordt.

Welke opgaven centraal?

Als u gaat werken vanuit de opgaven, welke zet u dan centraal? Dat verschilt natuurlijk van gemeente tot gemeente. Het is afhankelijk van de kenmerken van een gebied. Laaggelegen gemeenten zullen misschien eerder voor klimaatadaptatie als integrerend kader kiezen, terwijl in landelijke gemeenten misschien transitie in de landbouw centraal staat.

De Omgevingswet maakt dit niet expliciet, maar geeft ruimte voor lokale invulling. Dit heeft als voordeel dat u het gesprek en de discussie gericht op eigen lokale waarden kunt voeren.

Een goede ingang om als integrerend kader voor opgaven te gebruiken is gezondheid. Gezondheid raakt immers vele thema’s. Maastricht heeft dat gedaan in haar omgevingsvisie. Het uitgangspunt van de visie is een gezonde en prettige leefomgeving. Dat is onder andere uitgewerkt in langzame verbindingsroutes tussen ontmoetingsplekken. Die ontmoetingsplekken stimuleren lopen en fietsen, vergroenen de openbare ruimte en zorgen voor meer ruimte om te spelen, bewegen en sporten.

Structurering van de omgevingsvisie

Opgavegericht werken heeft gevolgen voor de structurering en vormgeving van een visie. In de webinars kwamen 2 structuren naar voren. De 1^e is door uit te gaan van 1 centrale opgave. Aan deze centrale opgave worden de andere opgaven, sectorale keuzen en thema’s en gebruiksfuncties gekoppeld. De 2^e is juist om uit te gaan van sectoren en deelgebieden en bij iedere sector of deelgebied de centrale opgave(n) terug te laten komen.

Deze tweedeling werd helder beschreven in het webinar over woningbouw. Zwolle heeft bijvoorbeeld een omgevingsvisie waarbij woningbouw terugkomt in de diverse andere opgaven. Bij Westland is de woningbouw juist een los hoofdstuk waarin gerelateerd wordt aan de andere opgaven. De 1 is niet beter dan de andere, als maar steeds in de gaten wordt gehouden dat schotten worden doorbroken of overstegen.

Verhalend verwoorden van de visie

Naast de structurering maken veel gemeenten de keuze om 2 versies te maken van de omgevingsvisie. Een publieksvriendelijke versie en een meer inhoudelijke versie. Dit omdat een andere manier van verwoorden past bij de gemiddelde lezer of bewoner. Opgavegericht werken en het leggen van verbindingen tussen vraagstukken leiden tot een andere manier om beleid te verwoorden. Beleid wordt beter begrepen als opgaven en maatregelen aansluiten bij de leefwereld van mensen. De logica zien van het verbinden van opgaven volgt dan vanzelf.

Bijvoorbeeld als gesproken wordt over een stad in een park, zoals in Breda gebeurt, in plaats van over biodiversiteit, verhard oppervlak en klimaatadaptieve maatregelen. Of door het gebruik van de historische structuur van de stad als onderliggend verhaal, zoals Dordrecht dat doet. In haar omgevingsvisie legt de stad de verbinding tussen haar groenblauwe structuren (water, landschappen, natuurgebieden en agrarische gebieden) en thema’s als wonen en cultuur. Zo kunnen die thema’s gelinkt worden aan een breed scala aspecten uit de leefomgeving.

Anders (samen) werken

Werken aan complexe opgaven is niet planmatig en lineair. Het vraagt om ‘anders werken’ en dat omvat meer dan het stapelen van sectorale maatregelen. Het is denken buiten uw eigen sector/beleidsveld, verbindingen zoeken met andere sectoren. Het is werken vanuit de beleidscyclus.

Deze trend tot ‘anders werken’ is al een tijdje gaande. De webinars laten zien dat deze tendens een goede is en dat nog veel meer mogelijk is. Juist door anders te werken kunnen wij de opgaven op een goede integrale manier aanpakken.

Die andere houding moeten we ons aanleren. Het vraagt om meer onderling gesprek, het loslaten van het eigen beleidsveld en denken vanuit een breder blikveld.

Zie ook

Meer over het instrument omgevingsvisie.