Participatie - Hoe is het allemaal geregeld in de wet?

Workshop 3 - Participatie Blok 2

Eerst maar eens kijken van waar staan we nu in die hele Omgevingswet. Even kort. Want dit is geen sessie over… voor wetgevingsdiehards. Maar goed, toch even voor jullie het stelsel van de Omgevingswet. Jullie zien hier het hoofdspoor: de Omgevingswet, 4 besluiten – AMvB's genoemd – en de Omgevingsregeling. Daar zijn we al een heel eind mee op streek, want die wet is al gepubliceerd, de AMvB's ook inmiddels en de regeling die komt er in het najaar aan. Dan hebben wij ook nog een Invoeringsspoor aan de linkerkant. De Invoeringswet, die ligt inmiddels bij de Eerste Kamer. Daar zitten onderwerpen in als het DSO. Daar moet nog een aantal dingen voor geregeld worden. Maar ook allerlei overgangsrecht en ook het Invoeringsbesluit is al een eind op streek. En hier aan de rechterkant zijn er ook nog 4 aanvullingssporen: op het gebied van grondeigendom, geluid, bodem en natuur. En aanstaande woensdag wordt de Aanvullingswet Natuur in de Tweede Kamer behandeld en donderdag die van Geluid. Dus het parlement heeft het ook druk met ons. En dat is maar goed ook, want op 1-1-21 willen wij in werking natuurlijk. Nou, waar wij het vandaag over gaan hebben, is waar dan regels over participatie zijn opgenomen in dat hele wettelijke stelsel en hoe die werken. Hoe die bedoeld zijn te gaan werken, moet ik zeggen.

Uitgangspunten voor de participatie in de Omgevingswet zitten vooral onderstaand in het plaatje. De Omgevingswet gaat ervan uit dat participatie in een vroegtijdig stadium – dus het betrekken van burgers, bedrijven en andere overheden en maatschappelijke organisaties – dat dat helpt om alternatieven eerder, in een vroeg stadium, op tafel te krijgen en dat het leidt tot betere besluiten maar ook tot meer gedragen besluiten. Daarnaast is het zo dat je natuurlijk – door dit goed te doen aan de voorkant – ook minder kans hebt op procedures aan de achterkant. Omdat mensen hun eigen ideeën hebben kunnen inbrengen en je daardoor minder voor de rechter terechtkomt.

Een ander belangrijk uitgangspunt is dat de Omgevingswet participatie vormvrij houdt. Dat wil zeggen dat er geen eisen worden gesteld aan participatie, hóé je dat moet doen. Er zijn wel waarborgen opgenomen, daar kom ik straks op terug over wat er gevraagd wordt, dat je participatie moet doen. Maar, dus de vorm is vrij, elke keer. Dat moet ook, want alle projecten die natuurlijk in de fysieke leefomgeving, nou ja, worden gedaan, die zijn zo verschillend van aard, dat het ook belangrijk is dat je daar maatwerk op kan toepassen.

Nou, participatie is geregeld in een aantal wetgevingsproducten, zoals jullie hier zien, de Omgevingswet. Die stond net al in dat mooie bouwwerk. Er zijn een aantal belangrijke grondslagen opgenomen over de projectprocedure en het verstrekken van gegevens bij de vergunning. Kom ik zo meteen op terug.

Vervolgens zit er in het Omgevingsbesluit, dat is een van de AMvB's, daar worden allerlei procedurele regels geregeld. Dus vooral zich richtend op de bevoegde gezagen. Dus, wat moeten die doen? Daar zijn regels opgenomen over participatie bij de volgende instrumenten. Die ga ik zo meteen ook even aflopen. En tot slot in de Omgevingsregeling zijn er regels opgenomen over een aanvraagvereiste die je als initiatiefnemer moet indienen bij je vergunningaanvraag. Dus dit is: waar staat het in die wet?

En het volgende plaatje geeft aan hoe dan participatie is geregeld en waar het aan is opgehangen. Nou, vol plaatje met veel informatie, wat begint met de beleidscyclus. Dat is de basis in de Omgevingswet. Nou, beleidscyclus die geeft aan… Je begint met beleidsontwikkeling, je ontwikkelt dat door, je gaat kijken hoe je dat handen en voeten geeft, wat je wilt bereiken. Vervolgens ga je het uitvoeren en je gaat terugkoppelen, evalueren en eventueel bijstellen. Dus dat is de basis en in die cyclus zijn een aantal belangrijke instrumenten van de Omgevingswet gepositioneerd.

Zo kennen wij omgevingsvisies die gemeenten, provincies, waterschappen, maar ook het Rijk – de NOVI, de Nationale Omgevingsvisie, is net gelanceerd – daarin geef je aan, wat heb ik op hoofdlijnen voor plannen, en wat zijn mijn doelen? Vervolgens kun je dat nader invulling geven in omgevingsplannen en in die omgevingsplannen maar ook omgevingsverordeningen voor de provincies en de waterschapsverordeningen voor de waterschappen, omgevingsplannen voor de gemeenten… Daarin geef je aan – meer concreet – hoe je die doelen wilt bereiken en ook staan daar alle regels in die gelden in de gemeente.

Vervolgens komen we bij programma's. In programma's geef je aan hoe je die doelen monitort en wat je doet als je dat doel niet haalt. Dus dan moet je dat gaan bijstellen.

Projectbesluiten is nog een aparte vorm. Dat vervangt eigenlijk de huidige Tracéwet en allerlei belangrijke grote projecten die het Rijk kan nemen maar ook provincies en waterschappen en die dus voor complexe projecten zijn, zoals grote windmolenparken of grote infrastructurele projecten. Daarin zijn weer extra waarborgen opgenomen. Kom ik zo meteen op terug. En dan hebben wij ook nog de omgevingsvergunningen. Dat is natuurlijk een belangrijk instrument ook in de Omgevingswet. Dan zien jullie hier aan de linkerkant staan: initiatiefnemer aanvraagvereiste. Dus we hebben over participatie iets geregeld richting initiatiefnemers en dat is gekoppeld aan de omgevingsvergunning. Dus dat instrument. En aan de rechterkant heb ik aangegeven 'bevoegd gezag'. Dus er is ook iets in de Omgevingswet geregeld over participatie wat het bevoegd gezag moet doen. En dat is gekoppeld aan die 3 instrumenten die jullie daar omcirkeld zien: de omgevingsvisies, de omgevingsplannen, de programma's, en vierde: de projectbesluiten. Dus dit is in het hart hoe we het geregeld hebben, de participatie.

Dan ga ik wat dieper in op deze verschillende instrumenten en wat daar gevraagd wordt van bevoegd gezag c.q. initiatiefnemer. Dan gaan we eerst eens naar de participatie door bevoegd gezag. Daarin hebben we geregeld dat er bij de omgevingsvisie en het programma, is er door een waarborg in de wet gezegd, dat er een motiveringsplicht moet zijn. En dat betekent, dat als je als bevoegd gezag de omgevingsvisie of het omgevingsprogramma vaststelt, dat je daar dan in moet aangeven hoe je burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden hebt betrokken en wat je ook met de resultaten hebt gedaan. Dus dat geef je aan het eind aan.

Bij het omgevingsplan is, naast die motiveringsplicht, ook nog geregeld dat er aan de voorkant, dus als je start met 'nou, ik wil een omgevingsplan gaan maken', dat je bij de kennisgeving ook aangeeft hoe je – daar komt-ie weer – burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden daarbij gaat betrekken. Dus hoe je dat proces gaat inrichten. Dat noemen we kennisgeving. Bij het projectbesluit, ten slotte, zijn er nog meer waarborgen geregeld omdat een projectbesluit, natuurlijk, best veel impact kan hebben op belangen van mensen maar ook natuurlijk doorwerking heeft op – als het Rijk een projectbesluit neemt – op omgevingsplannen van gemeenten. Dus daarin zijn er zelfs 2 kennisgevingen geregeld. Dat wordt vaak wel in één keer, straks, denk ik, naar buiten gebracht. Maar 2 kennisgevingen: een kennisgeving over het voornemen, dus wat je gaat doen met dat projectbesluit en specifiek een kennisgeving participatie. En ook daar kennen we een motiveringsplicht aan de achterkant. Dus het is opgebouwd met aan de achterkant en aan de voorkant, afhankelijk van het instrument waar je mee te maken hebt, zijn daar waarborgen voor in de wet opgenomen.

Bij het omgevingsplan is in het Omgevingsbesluit het volgende opgenomen over de kennisgeving. Die gemeenteraad geeft natuurlijk kennis van zijn voornemen om een omgevingsplan vast te stellen en dan hebben we dus daar bij staan: hierbij geeft de gemeenteraad aan hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij die voorbereidingen worden betrokken. Dus dat is alles wat geregeld is. Dus het is echt wel ruim opgeschreven dat de vorm vrij blijft, maar dit is hoe het is vormgegeven.

Vervolgens is er voor het projectbesluit, wat ik net al aangaf, omdat dat complexere projecten zijn met een grotere impact, zijn daar de waarborgen iets specifieker geformuleerd. Dus hier hebben we eerst de kennisgeving van het voornemen. Ik gaf net al aan, er zijn 2 kennisgevingen. Daarin is het volgende opgenomen in de wet en het besluit. Dus een hele riedel, ik zal ze niet allemaal oplezen, maar in ieder geval wordt duidelijk aangegeven wie bevoegd gezag is, welke opgave dat bevoegd gezag dan ziet. Daar zit dan altijd een verkenning dan bij. Iedereen kan dan ook oplossingen aandragen. Het geeft ook uitgangspunten aan over hoe je die oplossingen ook gaat beoordelen. Dus hier zit weer veel meer aan vast.

En de tweede kennisgeving 'participatie' bij het projectbesluit, daarin staat dus ook heel duidelijk aangegeven, in het project… in het Omgevingsbesluit van de wet wie er wordt betrokken, waarover zij worden betrokken, dus dit is alweer wat specifieker geformuleerd, wanneer ze worden betrokken en wat de rol is van het bevoegd gezag en van de initiatiefnemer en waar aanvullende informatie beschikbaar is. Dus dat projectbesluit dat is dus een besluit wat niet door gemeenten kan worden genomen, even nog voor de duidelijkheid, maar door het Rijk, provincies en de waterschappen kan worden genomen.

Ja, wat ook nog een belangrijke is bij het projectbesluit, is dat daar ook nog wat eisen zijn gesteld aan hoe je de informatie beschikbaar stelt zodat dat voor het publiek ook toegankelijk is. Dus hier zie je ook wel een iets verdergaande eis aan de toegankelijkheid van de informatie voor burgers en bedrijven. Die kennen we bij de andere kennisgevingswaarborgen niet.

Dan hebben we de voorkant gehad, de kennisgeving. Dan gaan we naar de achterkant, de motiveringsplicht. Dus ook hier, die richten zich tot bevoegde gezagen en zijn gekoppeld aan de 4 instrumenten die jullie links zien staan. Dus, de omgevingsvisie, programma, het omgevingsplan en ook weer het projectbesluit. En voor de bovenste 3, dus omgevingsvisie, programma en plan is aangegeven dat wij de vaststelling, dus van die 3 besluiten, het bevoegd gezag aangeeft, nou hoe dat riedeltje – zal ik maar zeggen – betrokken is en wat de resultaten daarvan zijn. En bij het projectbesluit zien jullie ook weer een iets verdergaande specificering, namelijk wat de resultaten zijn van de verkenning, maar ook wordt daar specifiek gevraagd in te gaan op de aangedragen oplossingen. Dus wat die anderen in dat participatieproject hebben aangedragen. Dus dit gaat ook weer iets verder.

Participatie door de initiatiefnemer dan. Bij de behandeling van de Omgevingswet, dat was alweer in 2015 zoals jullie kunnen zien, alweer even geleden, vond de Tweede Kamer het ook belangrijk dat de initiatiefnemers worden gestimuleerd om zelf aan participatie te doen.

Dus een bedrijf dat wil uitbreiden of… als je een bouwvergunning aanvraagt of een dakkapel wilt bouwen, dat je ook zelf initiatief neemt om met je buren te gaan praten. En daarvoor hebben zij een amendement ingediend en dat amendement heeft ertoe geleid dat er een grondslag is opgenomen in de wet – dat er bij de aanvraag van de vergunning – dat je daarbij ook aangeeft, dat de strekking van de aanvraagvereiste is of je burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding hebt betrokken. En indien dat het geval is… hoe ze zijn betrokken en wat de resultaten daarvan zijn.

Ook hier is weer belangrijk dat de vorm, hoe je dat doet die participatie, dat is de keuze van de initiatiefnemer. Dus daar zijn geen eisen aan gesteld. Ook hier weer belangrijk omdat projecten zo verschillend kunnen zijn… Dus als je een muurtje, tussenmuurtje, in je gemeentelijk monument wegbreekt, is dat iets heel anders dan een nieuw winkelcentrum bouwen door een projectontwikkelaar. Dus de vorm is vrij. En het is hier geen verplichting. Dus deze informatie die de aanvrager van die vergunning verstrekt aan het bevoegd gezag kan geen grond voor weigering van die vergunning zijn. Want wat belangrijk is, is dat je eigenlijk zelf verantwoordelijk blijft (de voorlaatste bullet): als bevoegd gezag ben jij verantwoordelijk voor het nemen van het besluit of je die vergunning wel of niet verleent. Dus dat kan je niet bij de initiatiefnemer neerleggen. Dus de informatie die je ontvangt of niet ontvangt. Die kun je wel gebruiken bij het nemen van dat besluit. Net zoals je dat nu ook al doet. En daarbij kan het inderdaad het geval zijn dat je aanvullend iets gaat organiseren. Bijvoorbeeld mensen horen uit de buurt als daar wat gedoe is ontstaan of als je denkt van ‘Nou ik weet niet of het helemaal klopt’ of je gaat zelf iets organiseren. Je kunt ook zelfs nog actief naar zienswijzen van derden gaan vragen op basis van artikel van 4.8 van de Awb. Je kunt natuurlijk ook kennis geven van die aanvraag en dus kijken wat dat oplevert, van de mensen in de buurt. Dus dat zijn allemaal, dat is de reguliere onderzoeksplicht, zal ik maar zeggen, die nu ook al geldt onder de huidige wetgeving. Die blijft gewoon overeind, want de Awb blijft ook overeind natuurlijk.

Ja, het is denk ik wel belangrijk, om daar, zeker bij ook wat grotere projecten, in het vooroverleg met die initiatiefnemer ook te kijken van 'Goh, hoe gaan wij dat doen hier? Dus wat doe jij als initiatiefnemer, wat doe ik als bevoegd gezag en hoe gaat dat participatieproces eruitzien?' Om ook te voorkomen dat het een beetje een wij-zijverhaal wordt.

Dan heb ik nu uitgelegd 'waar is dan wat geregeld' in de Omgevingswet voor initiatiefnemers en voor bevoegde gezagen en dat is gekoppeld aan instrumenten. Dan gaan we nu eens even kijken wat daar nog voor aanvullingen op zijn gekomen met 2 amendementen die zijn ingediend met de behandeling van de Invoeringswet in de Tweede Kamer afgelopen februari, maart was dat. En daar is door het lid Van Eijs een amendement ingediend wat de gemeenteraad de mogelijkheid biedt om gevallen aan te wijzen. Let wel, dat kunnen alleen buitenplanse omgevingsplanactiviteiten zijn. Dus dat zijn, nou ja activiteiten waarvan je eigenlijk in je omgevingsplan hebt aangegeven: 'Dat was ik hier niet van plan om die activiteiten toe te laten'. Die kan je dus aanwijzen. En dat geldt uiteraard alleen wanneer het college van B en W bevoegd gezag is. En voor die gevallen dus, zal die aanvrager dus wél moeten aangeven wat die aan participatie heeft gedaan en wat hij ook met de resultaten heeft gedaan. Dus in die gevallen is 'nee' geen antwoord? Ja.

Dus het is nog wel belangrijk dat initiatiefnemers kennis kunnen nemen van welke gevallen dat dan zijn in de gemeente. Dus daarvoor is het belangrijk om ook een koppeling te leggen met het Digitaal Stelsel Omgevingswet waar natuurlijk straks initiatiefnemers hun vergunningaanvraag kunnen indienen…

Dus dat is wel goed om daar bij stil te staan in je eigen gemeente als je dit van plan bent.

Maar dat zou dus per gemeente anders kunnen zijn? Ja, dit is dan per gemeente anders. Dus je moet je dan voorstellen dat de algemene regel... dat staat in de Omgevingsregeling. Dus dan komt straks ook netjes een aanvraagformulier voor, waar je ook 'nee' kunt invullen, zal ik maar zeggen. Maar ook 'ja' en dan iets kan indienen… en als je dan die gevallen aanwijst, dan moet je er natuurlijk voor zorgen dat dan duidelijk is dat er iets anders geldt.

De gemeenten moeten dit dan in hun eigen plan opnemen? Ja, dat kan via het omgevingsplan, maar nou ja we gaan ook nog even… wordt er uitgezocht hoe dat dan precies gaat, straks, omdat het natuurlijk een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is. Maar goed…

Dat gaat om die gevallen waarin je eigenlijk al als gemeente als raad weet: 'Als we in die buurt iets willen, leidt dat altijd tot gedoe. Als we op dit onderwerp iets willen, leidt dat altijd tot gedoe'. Of we willen nu een initiatief mogelijk maken wat zo'n grote impact heeft of waar zo veel verschillende belanghebbenden bij betrokken zijn dat we het echt nodig vinden dat daar participatie aan de voorkant heeft plaatsgevonden. Dus dat zijn de overwegingen die ertoe kunnen leiden om die… zeg maar activiteiten en dan in de buitenplanse variant aan te wijzen.

Nou, en dan hebben we nog een amendement. En dat gaat in op de reguliere dan wel de uitgebreide procedure. Normaal gesproken geldt straks onder de Omgevingswet altijd een reguliere procedure, noemen we dat. Die duurt 8 weken. En daarin, in die tijd, moet een vergunning worden verleend. Er is ook nog een zogenaamde uitgebreide procedure. Die is vastgelegd in afdeling 3.4 van de Awb. En met die uitgebreide procedure die iets van 26 weken duurt, kon tot voor dit amendement alleen maar gekozen worden door het bevoegd gezag in de aangewezen gevallen zoals die in de Omgevingswet zijn aangewezen, het Omgevingsbesluit of in overleg met de initiatiefnemer. Met dit amendement is het mogelijk gemaakt dat ook het bevoegd gezag zelf kan beslissen om die uitgebreide procedure van toepassing te verklaren. Nou, hè, daar is van alles voor te zeggen, want de Omgevingswet kan natuurlijk ook zorgen dat het allemaal sneller, de besluitvorming sneller en beter gaat.

Dus de reguliere procedure is dan altijd wel de voorkeursoptie, maar in sommige gevallen – is in dit amendement aangegeven – kan het toch handig zijn om die uitgebreide procedure toe te passen. En dit is dan wel geclausuleerd tot activiteiten die – zoals jullie kunnen zien – aanzienlijke gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving en waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden bedenkingen hebben. En ook hier gaat het weer om die buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Dus dat lijkt op het vorige amendement. Het is wel aan een aantal clausules verbonden. En er is ook nog geregeld, mocht je daar gebruik van willen maken, dat je dan ook de aanvrager in de gelegenheid stelt daar weer een zienswijze over in te brengen, want dat gaat die aanvrager extra tijd kosten.

Nou dit is…. het zit een beetje op een zijspoor, maar kan wel relevant zijn in het kader van participatie. Als je nou zelf denkt: 'Ik heb nog heel veel te ondernemen' of 'Dit is wel een heel ingewikkeld project', dan kan dat mogelijk een reden zijn om deze uitgebreide procedure in werking te roepen. Ik heb hier op de sheet nog even het verschil tussen de reguliere en de uitgebreide procedure… Wat net ook al aan de orde kwam, dus nog wel goed om dat te vermelden, dat bij een reguliere procedure ook in een aantal gevallen verlenging van 6 weken mogelijk is. Dus ook daar kun je ook nog iets meer tijd nemen, mocht dat vanuit die participatie van belang zijn.

Nou dan is eigenlijk het onderdeel 'Hoe is het allemaal geregeld in de wet?'. Het was echt een college. Wat staat daar allemaal in? Dat sluit ik nu hierbij af.